应韩国文化观光部、越南文化通讯部、印度新闻广播部的邀请，2006年底，广电总局电影立法考察小组赴韩国、越南、印度对电影业立法进行了考察访问。此次立法考察是制定《电影促进法》的基础性工作。电影考察小组先后访问了韩国电影振兴委员会、韩国最大的电影制片企业CJ公司、越南文化通讯部电影局、印度新闻广播部电影局、印度电影协会，并参观韩国南杨洲电影制片基地、印度宝菜坞等制片基地、韩国汉城和印度新德里电影院等，在一定程度上对三个国家有关电影业的发展状况、基本体制、立法情况及电影业的相关政策有了一些基本的了解。现将有关情况报告如下：
一、三国电影管理体制及立法情况
(一)电影管理体制
韩国电影管理机构是韩国文化观光部，文化观光部下设电影分级委员会、电影振兴委员会、文化内容振兴院、广播振兴院等文化机构。在电影方面，电影振兴委员会起着关键作用。1973韩国政府文化观光部设立电影振兴公司，1999年更名为韩国电影振兴委员会，作为非官方电影促进组织，负责振兴韩国电影的工作。韩国电影振兴委员会主要职能是为韩国电影产业提供各种促进项目，从调查研究、培训电影新人，到为本国电影提供经济、技术上的帮助和支持等，其资金主要来源于政府预算。韩国《电影振兴法》直接规定了电影振兴委员会的性质、职能、委员会组成等，可以说该委员会是由韩国国会立法而产生的。电影振兴委员会在电影政策和电影发展方向方面有一定的管理职能，而对电影公司和电影人员来说，电影振兴委员会主要行使服务职能。
越南文化通讯部是对全国范围的文化、艺术、电影、电视、广播、新闻、出版等大范畴文化事业实施管理的政府职能机关。文化通讯部下设电影局，负责越南电影制作、审查、发行、放映、进出口等活动的管理。直属文化通讯部的电影生产单位有越南故事片厂、解放电影制片厂、中央科教纪录片厂、第一故事片厂和越南动画片厂等5家全国最大的电影制片厂。全国有100多个电影院，还有流动放映队。
印度电影行政管理事务由新闻广播部负责，并由一位联合秘书长主管。新闻广播部设有八个电影事务管理机构，分别是：电影局、中央电影许可证委员会、国家电影档案馆、国家电影开发公司、两个影视学院、电影节委员会、印度儿童电影协会，承担不同的职责，分别负责印度电影分级、电影短片生产、儿童电影事业、电影文化遗产保护、电影节展、电影人才培养、电影资助活动等电影事务。
(二)电影立法情况
1．韩国《电影振兴法》主要对电影振兴政策、电影上映等级分类作了规定。韩国国会于1 9 55年制定了《电影振兴法》，并于1 9 99年作了全面修订，重点体现了扶持、振兴民族电影的立法宗旨，2 0 01年、2002年、2 005年又三次作了局部修改。该法由总则、电影的制作和进口、电影振兴委员会、上映等级分类、电影放映、电影振兴金库、补则、罚则等组成，共8章4 2条。此外，1 9 9 9年韩国国会还颁布了《文化产业振兴基本法》。
2．越南《电影法》对电影生产、发行、放映、审查等各类电影活动作了规定。越南于2006年6月由国会通过了越南《电影法》，于2 007年1月1日生效，这是为了适应越南加入WTO的需要制定的法律制度。越南电影法对越南电影管理体制、电影生产、复制、销售、进出口、放映的市场准入和企业的设立、各类电影企业的权利义务，电影审查，电影档案管理等作了规定，同时规定了对违反该法行为的处罚措施。
3．印度《电影法》主要对电影分级许可作了规定。印度在191 8年即制定了电影法，印度独立后于1952年由议会通过了新的电影法。该法分别于1 9 8 3年6月1日和1984年5月1日进行了修订。该法共4章18条，旨在对电影分级许可进行管理。以许可证为标志的电影分级审查制度，构成了该法的核心内容。除了印度《电影法》外，电影业还需要遵守相关的法律、政策，如：《印度刑法典》(1860年)、《印度宪法》(1949年)、《孟买电影(管理)法》(1 9 5 3年)、《版权法》(1 9 5 7年)、《电影审查委员会法规》(1 9 7 8年)、《电影工作者和影院工作者的雇佣法规》(1 9 81年)、《电影工作者福利税法》(1 9 81年)、《电影工作者福利基金法》(1 9 81年)。除此之外，涉足电影业还必须遵守《侵权行为法》、《外国电影在印度境内拍摄规定》、《电影进出口规定》、《印度储备银行的电影贷款政策》等。
二、三国政府对电影业发展的基本制度措施
(一)将电影发展作为文化支柱产业予以重视和扶持
韩、印两国电影在本国文化产业中占相当大的比重，两国政府十分重视电影业的发展。韩国于2 0世纪9 0年代确立文化立国策略，韩国政府十分重视包括电影在内的文化产业的发展，金大中曾在就职演说中宣布实行“文化立国”的策略，他举例说，好莱坞《侏罗纪公园》全球票房8亿5000万美金，等同于韩国出口1 5 0万辆汽车，电影惊人的利润，丝毫不比其他产业逊色。因此，政府采取了“外国电影放映限额”等种种措施，扶持本国电影业振兴。韩国政府于1999制定了有关文化产业的综合性法规《文化产业振兴基本法》，明确了文化产业的定义，提出振兴文化产业的基本方针和政策。为适应数字化信息时代文化产业的发展，政府修订了《影像振兴基本法》；为了将文化产业培育成为21世纪韩国的核心产业，韩国政府专门确定了“文化产业发展中长期政策”和“数字时代广播影像产业振兴促进战略”。韩国政府还发布了《2007年至2011年电影产业中长期发展计划》，要在今后5年内投入6．7亿美元发展本国电影产业，力争使韩国电影产业跻身全球前5名。
印度电影年产量世界第一，每年电影产量为800-900部，包括34种不同民族语言的影片；每年进口300-400部电影，进口影片数量没有限制；一年总票房达4 O至5 0亿卢比(折合人民币7亿至8亿)，年增长率为1 5％到 1 8％；综合年收入约为540亿卢比；电影从业人员达500万；全印度约有电影院有1万2千个，以传统单厅影院为主。综合研究，我们认为，印度电影繁荣有多种因素：一是印度电影中以爱恨情仇为内容的绚烂歌舞的影片风格与印度人的民族性格、传统文化和宗教信仰有密切的关系，印度民众十分热爱电影这种娱乐形式；二是对于印度大部分民众而言，印度社会中的娱乐形式十分有限；三是印度政府将电影业当作重要的娱乐业，实行的是自由的市场经济政策，自由经济使印度电影业具有较为灵活的运作机制，刺激了电影业的发展。政府部门还通过举办各类电影节展为电影的交易、影片的出口提供有效的平台。
(二)采取多种扶持政策力促电影繁荣
韩国政府采取了一系列对电影产业的扶持措施，主要体现在以下几个方面：
1．建立电影振兴委员会，设立专门的电影振兴金库，从2000年开始，委员会向影像专业投资联盟共投资了4 2 5亿韩元，在电影市场的民间领域形成了共2707．5亿韩元的韩国电影投资基金。委员会自2 00 0年开始向投资联盟出资以来，对2 34部电影投资了1，8 84，89亿韩元。尤其是2005年，韩国电影制作总数为82部，委员会和投资联盟共投资391亿韩元参与拍摄48部影片，投资占有率达5 8．5％，为激活韩国电影制作做出贡献。
2．政府还出台了“义务上映制度”，即每家影院一年内播放国产影片不得少于14 6天，目前已降低到7 3天，电视台播放国产影片也必须保证达到2 5％，给国产电影创造了良好的生存空间。韩国《电影法》规定，影片放映前也要向电影振兴委员会告知所要放映影片的国别，以便控制放映国产影片的比例，如影院未按照比例放映国产电影，将会被政府处以停放1 0-3 0天电影的处罚。
3．通过行政命令和争取商业巨头支持来办好文化产业。在政府的倡导之下，三星、LG、CJ等大企业集团纷纷参与电影制片、影院建设，新型复合影院连锁网已颇具规模。
4．设立奖励制度，大力开拓国际市场。20 02年起韩国政府设立“出口奖”，由文化观光部和文化产业振兴院从过去一年的出口产品和单位中评选出10个奖项。获奖机构除得到韩国政府授予的“出口特别奖”奖金外，还获得了国家提供的在国内外经营出口方面的多种优惠。并成立了“影像制品出口支持中心”，集中资金，支持其出口创汇。
5．完善有关文化经济政策，利用税收、信贷等经济手段实行优惠政策，如制定减免税收的电影振兴政策、抵押版权融资、将电影投资列为风险投资予以保护等。
6．调整电影拍摄许可审查制度，增加了拍摄的自由度，由此涌现出一批对韩国电影业来说具有划时代意义的影视作品。如《生死谍变》、《共同警备区》、《太极旗飘扬》、《实尾岛》等影片在国内票房连续三年击败了进口大片。目前电影振兴委员会已向国会提交议案，建议从票房收入中提取一定比例作为资助来源，如获通过，其资助能力将进一步扩大。
7．韩国政府解决农村看电影办法，是由电影振兴委员会组织，农村工会具体操作，放映的影片大部分是城市放过的旧影片，城市和农村放映电影的比例是城市为70％、农村为3 0％。一般农村看电影是收费的，按原票价7 0％售票。
越南政府对电影也采取直接进行财政资助的政策，越南《电影法》中明确规定，国家建立电影发展资助基金，用于资助：一是支持思想和艺术性高的影片；二是支持实验艺术电影和导演初次拍片；三是资助其他电影发展的活动等。电影发展资助基金来源于政府财政拨款和国内外机构和个人的捐赠，该基金由政府来管理和具体运作。为了鼓励投资制作国产片，越南还实行这样一项措施，即如果生产一部国产影片，可以允许进口发行两部外国片。
(三)注重促进电影多元化多样性
如果将印度的市场机制理解成印度政府对电影毫无作为，是十分片面的。印度有八个电影的官方或半官方机构，各自都承担重要职责，其中很重要的一项工作是促进印度电影的多元化、多样化，满足不同的社会需要。一是印度电影局主要负责纪录片的生产，记录反映人们生活和国家文化遗产，。介绍给国内外观众。电影局有几个中心，在孟买总部生产纪录片、短片、动画片、新闻杂志，在德里的部门生产科教片，在加尔各答和班加罗尔的地区中心生产供农村地区的短故事片，也生产社会和教育纪录片。2 0 05年电影局生产了21部影片，出版了9期杂志。通常情况下，该部将4 0％的生产计划保留给全国的独立制片人，以鼓励年轻人才成长和推动纪录片发展。此外，电影局还负责组织国际纪录片、短片和动画片电影节；开展向私人电影制作者出租摄影棚及设备业务；并于2 005年带8 7部电影参加了2 9个国际电影节，1 20部电影参加了24个国家和地区电影节。二是印度儿童电影协会(CFSI)成立于1 9 5 5年5月，隶属于新闻广播部，其成立宗旨是通过娱乐为儿童和年青人提供有价值的娱乐。协会下设行政、生产、营销和会计部门，工作人员由政府任命。协会通过个别放映、地区电影节、国家电影节、免费放映等方式积极寻找目标观众。在2 0 05年，共安排了5 6 8 9场放映，观影儿童达24 37 594人次。该协会负责举办地区和国家的儿童电影节，2005年在东北地区的三个城市举办电影节期间安排了206场放映，观影儿童达9 7000人次。三是印度还成立了国家电影开发公司(NFDC)，其宗旨是推动印度电影产业发展。NFCD鼓励内容质量好、艺术价值高的低成本影片创作，以此为优秀青年人才提供发展平台。公司成立至今已资助31 5部此类电影。
韩国电影振兴委员会资助的大部分影片，也是属于艺术电影、纪录片、儿童片等短片，扶持青年导演、编剧等。
(四)实行影片分级和审查制度
1．韩国电影分级制度。韩国电影审查制度形成于20世纪2 0年代日占期，2 0世纪80、9 0年代严格的审查制度阻碍了电影业发展，1 9 9 6年1 0月法庭宣布电影公映伦理委员会的审查违反宪法，韩国于19 9 8年开始建立类似好莱坞的电影分级制度。规定电影分为5个等级：全民、1 2岁以上、1 5岁以上、1 8岁上可以观看和限制放映，韩国政府将电影分级交由非官方民间组织“电影等级委员会”负责。在影片的内容和级别审定上，政府不作干预。
韩国《电影法》对有按照规定进口、放映、宣传电影片的，规定了严厉的处罚措施，可处以2年以下徒刑，或2 0 00万以下罚款等。
2．印度电影分级许可制度。印度电影分级许可制度是依据印度《电影法》来开展的，以许可证为标志的电影分级许可制度构成了印度《电影法》的核心内容。根据该法，中央政府组建电影许可证委员会，隶属新闻广播部，负责为印度公映影片发放分级许可证。委员会由1名主席和1 2-2 5名非官方人士组成，主席为政府工作人员，其他成员由政府聘任，其中包括警察、海关税收员、教育界人士和3位分别代表印度教、伊斯兰教和其他团体的知名人士。该委员会总部在孟买，下设9个地区办事处，每个办事处都设有专家顾问团，协助审查电影。专家顾问来自不同社会界别，由中央政府聘任，享受补贴。
印度电影分为U、UA、A、S四级，相应颁发U、UA、A、S四种公映许可证。影片完全符合审查内容，可以在社会上公映的，定为U级；情节上有必要提醒家长或监护人慎重考虑是否允许其l 2岁以下儿童观看，定为UA级；影片基本符合条件，但不适合少年儿童观看，只能给成年人放映，定为A级；影片仅能供特定专业、特定阶层的人观看，定为S级。电影许可证上要注明审查委员会要求或批准的对影片的删减、添加或修改，S证须注明观众范围。此外，委员会的决定还可能为删剪修改后发行或不同意发行。审查之后，若制片人不接受审查委员的修改意见，委员会有权禁止该片上映。
印度电影法规定了电影分级的申诉渠道。如果审查委员出现意见分歧，或者制片人要求委员会更改意见。可以提交复审委员会重审，复审委员会由一位主席和9位顾问组成，委员会委员不得进入复审委。如仍有异议，制片人可向新德里的许可证上诉法庭起诉。庭长由高等法院退休法官或有资格担任高等法院法官的人担任。法庭成员由有资格判断影片对公众产生影响的人士担任。法庭经过必要的调查并听取控辨双方的意见后做出裁决。
印度电影法还规定了中央政府的撤销、终止和修改权力。对于已批准的影片未按规定形式放映的，或者影片或其中一段违反该法规定或条件的，中央政府可以公文形式通知暂终止或撤销已批准的许可证。在特定情况下，中央政府或地方政府还有中止影片放映的权力。
同时印度《电影法》规定了严厉的处罚措施。例如，不按规定的观众范围放映或允许放映影片者，未级授权擅自篡改影片者，违反中央政府和审查委员会其他有关决定或规定者，可处3年以下监禁，或处或并处10万卢比以下罚金：违法行为持续数日者，每日加罚2万卢比以下罚金。
3．越南电影审查制度。越南《电影法》规定了电影片在发行、放映前须经越南电影局审查，取得公映许可。审查标准为：一是不得危害国家主权，破坏国家团结；二是不得宣传和渲染侵略与战争、煽动民族仇恨、渲染暴力、传播腐朽没落生活方式；三是不得泄露党和国家秘密、军事安全经济外交机密和个人隐私；四是不得扭曲历史事实、丑化革命成果、冒犯国家、民族历史英雄和著名人物，不得诽谤、诬蔑其他组织及个人名誉。
(五)电影市场准入政策
在市场准入方面，韩国和印度对从事电影摄制、发行、放映活动没有太多限制，采取无需政府审批的政策，对内资和外资都是开放的。但在韩国，开展电影摄制活动前应当告知电影振兴委员会，如不告知，其影片就无法分级以及放映。
在越南，从事电影制作、发行、放映等行业，要经政府许可，国有和私人资本都可进入电影业。随着越南加入WTO，越南对外资进入电影业也作出了承诺，允许外国机构和个人在有限制的前提下进入越南电影发行、放映业务，其中须具备一个重要的条件，就是该公司的总经理、经理须由越南公民担任。
(六)其他相关情况
1．提交电影拷贝。韩国设立电影资料馆，电影所有者有义务向电影资料馆提供电影资料，其拷制作费和保管费均由政府支付；越南电影法明确规定，电影制片企业缴纳电影拷贝的义务；印度设立国家电影档案馆，由档案馆出资负责收购其认为有保存价值的电影拷贝等档案。
2．电影合同。越南《电影法》明确规定，导演、编剧等所有电影工作者须与电影企业依据双方协议签订合同。韩国、印度在各类电影活动中，电影机构及从事电影活动的个人都重视签订有关合同，明确法律义务关系，维护自身权利。
3．电影行业组织。三国在电影业均建立了相关的电影行业组织和社团，尤其是印度和韩国的行业组织比较健全和发达，在维护如演员等从业者权益、维护观众观影权利方面发挥重要作用。如印度庞大的行业规模带动了各类相关社团组织的发展，据不完全统计，全印度有包括电影协会、制片人协会等大约1 20个团体组织，基本上涵盖了电影的各个方面。除了制、发、放等行业协会外，各种各样的观众类协会也很活跃，各类民间组织的规范发展，对加强业内沟通、协调与合作，营造良好的电影文化氛围，优化人才成长环境起到了显著的推动作用。
4．电影活动与环境保护。据了解，韩国、印度未对电影拍摄活动设定专门的环境和文物部门的审批许可，但都必须自觉遵守国家关于环境保护、文物保护等方面的法律制度，否则将受到法律的制裁、处罚。印度对电影的洗印加工行业，要求必须遵守印度环境和森林部颁布的《减少污染条例》。
三、立法建议
(一)建议将中国电影作为振兴我国文化产业的重要组成部分，争取更多的支持政策。近年来，我国电影行业管理和制片、发行、放映等各方面的改革实践不断深化，电影业呈现勃勃生机和活力，取得了很大成效，涌现了一大批如《英雄》、《云水谣》、《圆明园》、《疯狂的石头》等优秀国产电影片，深受广大人民群众的欢迎，市场明显回暖，电影业发展空前繁荣。电影业的繁荣振兴有赖于国家更多的扶持政策，我国拥有比韩国大得多的市场，已形成良好的电影投资环境和观众人气，可以借鉴韩国政府对电影业大力扶持的经验做法，将电影作为潜在的文化支柱产业予以支持，给予更多的政策倾斜，促使电影业发展为我国文化龙头产业。
(二)尽快制定出台《电影促进法》，依法促进我国电影业发展。从韩、越、印三国电影业情况看，韩国可以说是在政府强力扶持下发展的电影业，越南是处在由计划体制向市场体制转轨中的艰难发展的电影业，印度是将电影作为重要的娱乐业由市场调控的电影业，三国情况差别很大，但三国政府都注重以法律为手段来规范电影业，都制定了电影法律，而且均为电影管理和电影产业发展的重要调控手段。我国已启动《电影促进法》的制定工作，三国电影立法情况可以作为我们争取全国人大立项的重要依据。
(三)电影立法工作既要借鉴，又要体现中国国情。三国立法情况也各不相同，韩国《电影振兴法》主要注重对电影的保护扶持措施，同时规定了电影分级制度；越南《电影法》对电影业的制作、发行、放映、审查等方面作了全面规定；印度《电影法》主要对电影分级许可制度作了规定。结合我国电影业特点并适当借鉴国外立法经验，我们认为，我国《电影促进法》，一是调整范围应是对电影制作、审查、发行、放映、进出口等进行全面规范；二是应突出扶持的重点内容，争取一些具体政策支持，或作出一些原则性规定，为将来争取具体政策提供法律依据；三是可对电影管理体制进行明确规定，在法律中规定政府的管理职能是符合国际立法惯例的；四是在强化政府对保护民族电影业发展、促进电影文化多样化、维护公平市场环境等电影政府职能的同时，可在实践中尝试对电影管理方式的进一步改革和创新，并适时上升为法律的规定；五是在立法中继续坚持适合中国目前国情的电影审查制度，并注重对青少年身心健康的保护，对不宜青少年观看的内容在审查许可中予以适当区分。
(四)适当借鉴吸收国外有益经验，在法律制度中予以体现．通过对三国电影业的调研，我们认为，这几个国家在电影法或电影管理中有一些值得我们借鉴的地方。一是对民族电影的扶持政策，如韩国对放映国产电影片要求有一定的天数，我们可以继续规定适当的放映时间比例要求。对科教片、纪录片、农村片和儿童片等公益电影的生产、放映，应一如既往地加强扶持；二是对违反法律的行为，韩国、印度、越南电影法中都规定了严格的处罚措施，印度还有警察执法的条款，我国电影促进法中可适当借鉴，公安机关可开展对打击电影盗版等行为的执法活动；三是借鉴印度电影法，在立法中可作出因公共利益需要撤销电影片公映许可证或中止公映的规定。四是在立法中加强对电影档案的保护，韩国、越南电影法中都规定了由拷贝费政府支付、上交拷贝的规定，可以在我国电影促进法中作出相关规定；五是在电影促进法中，规定在电影摄制活动中应当遵守国家环境、文物保护方面法律法规的规定；六是在电影促进法中，对电影行业组织的作用作出原则性规定。