一、美国听证制度概况
听证制度是肇端于英美普通法上“自然公正”原则的一项重要法律制度，其基本内涵是：在作出不利于当事人的决定之前，应当听取当事人的意见。在美国，听证不仅在《联邦行政程序法》中有明确规定，更具有宪法上的直接渊源。 《联邦宪法修正案》第5条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产”，这项规定适用于联邦政府机关。 《联邦宪法修正案》第14条规定：“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由、财产”，这项规定适用于各州政府机关。据此，听证制度成为一项不可动摇的宪法制度。要求听证是公民根据正当法律程序条款享有的一项宪法权利。
从历史发展的轨迹看，听证最初仅适用于司法程序，后来由于其在维护民主、践行法治、保障人权方面的作用日益凸显，才逐步移用到立法程序和行政程序，成为约束国家机关活动的普遍性程序规则，进而形成了司法机关听证、立法机关听证和行政机关听证三种类型。下面主要介绍美国立法机关和行政机关听证制度。
(一)立法机关听证
在美国，由联邦制这种宪政体制所决定，各州立法机关都享有相当广泛的权力，它们可以在不与联邦宪法、法律和有关国际条约相抵触的情况下，决定本州包括听证在内的一切事项。根据地方自治的宪法传统，及州宪法和法律的授权，市、郡等地方立法机关也都有很大的自主决定权。因此，各州、市、郡在具体组织和安排立法机关听证时往往千差万别。这里重点介绍加利福尼亚州旧金山市、圣荷西市、阿拉米达郡立法机关听证的基本情况。
1．适用范围
由地方自治原则所决定，市、郡立法机关听证非常频繁，涉及事项众多，几乎涵盖地方政府职能所及的所有领域。根据听证事项性质的不同，可以分为两类：一是立法听证。市、郡立法机关在不与州宪法和法律相抵触的情况下，得自行制定适用于本地方的法律。为了保证立法的民主性、科学性，往往通过听证来广泛听取本地方人民的意见。实践中，几乎所有市、郡地方法律的制定都经过了听证程序。二是决策听证。市、郡立法机关对于有可能影响本地方人民权益的重大事项，如地区划分、土地使用、制定城市分区利用计划、建立公共基础设施等，在作决策前，都通过听证保证决策的民主性和合理性。根据听证决定机制的不同，立法机关听证的事项可以分为两类：一是法定事项，即根据州法律和市、郡立法机关自行制定的法律的明确规定，对有些事项如设立行政机构、发行公债、土地利用、征税等必须举行听证。二是非法定事项，即在法律规定之外，市、郡立法机关也会决定就某些事项举行听证。
2．听证的形式
立法机关听证通常采取“公听”形式，对有关事项进行公开评论和检验。根据听证事项和听证程序严格性的不同，立法机关举行的公听可以区分为立法公听和准司法公听。立法公听的目的在于获取公众对立法方面政策问题的意见和建议。例如，有一个州的法律规定，当市或者郡要对影响深远的土地利用计划或者年度预算、两年度预算作出决议时，必须举行立法公听。立法公听处理的事项往往影响到很大区域的居民，有时甚至是该立法机关管辖的整个地方，但不涉及针锋相对的若干个特定私人团体的法律权利问题，因而通常不如准司法公听正式。与立法公听不同，准司法公听直接涉及特定团体的法律权利，受宪法上正当法律程序条款的约束，立法机关的决定应当基于准司法公听中形成的听证记录，因而要遵守比立法公听更为严格的程序。实践中，地方政府举行的准司法公听绝大多数都与土地利用事务有关，如重新划分区域、设置预备地段、土地纠纷、有条件使用土地等。
3．听证的程序
立法机关听证由立法机关依照法律规定主动举行，或者根据行政首脑、议员或者议会专门委员会的建议举行。不论属于何种情形，立法机关听证通常都由立法机关主席主持。在听证前，必须履行一定形式的通知程序。有时法律会对特定领域的听证在通知的形式上提出明确要求。如果没有专门要求，通知必须遵循以下一般规则：必须及于所有可能受立法机关行动影响的自然人或者机构，必须包括听证的时间、地点、事项、立法机关行动的实质和理由，必须为被通知方留出充足的准备时间。对于准司法公听，为充分保障特定当事人的实体权利，往往还有更严格的程序要求，如听证过程中要进行必要的举证、质证、辩论，证人需要宣誓，听证要用磁带录音等。准司法公听要坚持形式公平原则，即与立法公听允许议员存有个人偏好或者被选民游说不同，在准司法公听中禁止议员持有成见、偏见或者与当事人进行单方面接触。
4．听证的效力
不同的立法机关听证类型，具有不同的法律效力。立法公听的目的在于听取公众意见，为所有愿意参与公听的人提供平等，自由表达个人意见的机会，立法机关对于有关建议可以斟酌采纳，也可以完全不予考虑，听证事项最终仍由作为民意代表机关的立法机关通过内部表决程序决定。准司法公听则完全不同。这种公听对立法机关的决定具有直接的法律约束力。立法机关必须基于准司法公听记录作出决定，不能将公听记录之外的因素作为决定的依据。这里的记录包括准司法公听中形成的各种证词或者评论，以及当事人提交的与听证事项有关的各种文件或者证据。
(二)行政机关听证
从世界范围看，美国有关行政机关听证的规定最为完备，《联邦行政程序法》也以行政机关听证为核心内容。
1．适用范围
《联邦行政程序法》第551节把行政行为分为制定规则和作出行政裁决两类。除制定规则外，行政机关作出能够影响当事人权利义务的其他一切具体决定的行为，都属于行政裁决。因此，行政机关听证可以分为制定规则的听证和作出行政裁决的听证两类。
2．听证的形式
根据公众参与方式、听证程序和效力的不同，《联邦行政程序法》将行政机关听证的具体形式区分为正式听证和非正式听证。正式听证是指行政机关在制定规则或者作出行政裁决时，举行正式的审判型的口头听证会，当事人有权提出证据、进行辩论和质证，行政机关基于听证记录作出决定。非正式听证是指行政机关在制定规则或者作出行政裁决时，只须给予当事人口头或者书面陈述意见的机会，供行政机关参考，行政机关作决定时不受听证参加人意见的约束。正式听证虽为公众提供了充分的参与机会，但要消耗大量人力、物力，影响行政效率，一般公众也不愿为此耗费时问，因而正式听证的适用范围远远小于非正式听证。根据《联邦行政程序法》第553节第3款，行政机关制定规则原则上采取非正式听证程序，毋须举行正式听证，只有在有关法律规定“必须根据听证记录制定规则”时，才适用正式听证。 同样，行政机关的大部分裁决也适用非正式听证程序。少量适用正式听证程序的裁决，通常仅发生于所涉事项有可能影响当事人重要权益的情形，如重大的行政处罚、拒发或者吊销许可证、限制工资和物价、停止社会福利津贴等事项。
3．听证的程序
(1)制定规则的听证。不论采取非正式听证还是正式听证形式，行政机关制定规则都必须经过通告、评论、公布最终规则和规则生效等四个环节。通告是指听证前的通知，即行政机关把制定规则的必要性、法律根据和有关数据资料予以公布，供公众了解和评论。评论是指公众或者利害关系人对业已公布的建议规则通过书面、口头或者磋商等方式表达意见。公布最终规则是指行政机关将听证后制定的最终规则正式予以公布，通过序言说明制定规则的主要根据和理由，以最后声明总结公众参与的听证记录以及意见采纳情况和理由。如果听证后进行过重要或者关键性修改，则修改后的建议规则需要再次经过通告、评论两道程序。制定规则采取正式听证的，需要满足更严格的程序要求。例如：在评论阶段，行政机关必须举行审判型的口头听证，由公众或者利害关系人口头陈述意见、提出证据、互相盘问，而且与非正式听证往往由行政机关指定官员担任主持人不同，正式听证在大多数情况下由行政法官主持；在公布规则阶段，行政机关在序言中对制定规则的目的和根据的说明必须更加具体和确切，应当包括对事实作出的裁定和对争议作出的结论。
(2)行政裁决听证。根据《联邦行政程序法》第5 5 6节第2款，行政裁决正式听证通常由行政法官主持，除非法律明确规定由其他人员主持。行政裁决听证的受案范围既包括民事争议，也包括行政争议。在州这一层面上，最具代表性的当属加州“集中化听证小组”听证模式。 加州行政听证办公室于194 5年建立，目的是提供一批独立、合格的行政法官来主持州行政机关听证，解决政府与私人、公司或者社会团体之间的行政争议。由于该模式既增强了行政裁决听证的公正性，又节省了大量经费，因而广受欢迎。据统计，目前已有1 5 0多个州行政机关和800多个市、县、学区和其他地方政府机构通过签订合同，委托加州行政听证办公室举行听证。美国大多数州也相继采纳了这一听证模式。在该模式下，以行政听证办公室是否有权直接作出行政裁决为标准，又可以分为两大类型：一是，在以加州为代表的多数州，行政听证办公室接受某些行政机关的委托对特定事项举行听证，听证后仅能作出建议性决定。如果行政机关在一定期间内未采取行动，则建议性决定将被视为由该委托机关通过。当事人不服行政机关最终决定的，只能向高级法院起诉。二是，在华盛顿特区，行政听证办公室根据特区行政机关的授权，可以处理授权机关管辖范围内的所有行政争议，并在组织听证后根据听证记录作出裁决。当事人不服的，应当向联邦华盛顿特区上诉法院起诉。
行政裁决正式听证通常适用以下程序：当行政机关将书面指控状送达相对人，相对人提出异议并要求听证时，行政机关必须在听证前的合理时间内发出听证通知，明确告知听证的时间、地点，争议双方的主张、理由和证据以及在听证中享有的权利；行政法官在听证前可以应要求强制披露起诉方证人或者任何与案件有关的个人所作的声明，可以就一些冗长的案件举行听证前会议，澄清问题、交换证据、解决有关问题；听证必须公开进行，公众可以旁听，应当记录听证过程；指控案件的举证责任由行政机关承担；在当事人双方先后陈述案情、提出证据和证人以后，应当进行质询、质证和辩论；行政法官在听证后必须作出书面决定，决定应当包括事实和法律依据。
4．听证的效力
根据《联邦行政程序法》，行政机关不论是制定规则还是作出行政裁决，只要采取正式听证程序，都“必须根据听证记录”作出最后决定。相反，如果采取非正式程序，行政机关在制定规则或者作出行政裁决时虽然必须考虑公众所提意见，但可以自由地根据档案中的材料以及自身的经验和知识制定规则或者作出裁决。
二、美国听证制度的主要特点
(一)范围广泛，形式多样
在美国法上，除法律明确规定以及司法判例发展的少数情形外，听证是立法、行政和司法等国家机关在行使权力时必须严格遵循的一道程序。尽管在如此广泛的领域需要听证，但并不要求采取固定的听证形式，只要求适合案件性质，具有很大的灵活性。实践中，除少量法律规定必须适用正式听证外，有关机关一般适用非正式听证，适用非正式听证的比例高达90％以上。非正式听证形式多样，包括口头谈话、协商、和解、观察、调查、回答问题、提出建议和指导等数十种。
(二)职能分离
在《联邦行政程序法》实施前，行政机关中从事调查和追诉的人往往也可以主持听证、参加裁决，职能合并是当时的普遍现象，违反了自然公正原则中当事人不能作自己案件法官的要求，难以保证裁决的公正性。对于以何种方式保证职能分离的问题，曾引发美国国内长久、激烈的争论。最终，美国摒弃了建立类似大陆法系国家行政法院系统的主张，确立了两种基本的职能分离模式：一是完全的职能分离。将有行政裁决权的行政机关分为行政部分和司法部分，前者承担调查、控诉等全部非司法性质的工作，后者根据前者提出的调查材料，不偏不倚地作出影响公共利益和私人权利的决定。在较大的联邦政府行政机关中，只有国家劳动关系委员会采取这种模式。二是内部的职能分离。行政机关总体上同时具有调查、追诉和裁决三种职能，但各种职能由不同的实际工作人员履行。执行调查和追诉职能的人不能参加裁决和主持听证，不得与主持听证和作出初步裁决的人单方面接触。该模式为《联邦行政程序法》所采纳，是美国现在实行的主要制度。其优点在于听证和裁决人员在保持相对独立的同时，又具有必要的专业知识，了解行政上的需要和政策，能最大限度地实现公正裁决。
(三)专业、中立的行政法官
与多数国家由行政机关长官或者其指定人员担任听证主持人不同，美国确立了独具特色的行政法官制度。根据《联邦行政程序法》，听证主持人可以是行政机关的长官，或者是委员会的成员，或者是行政法官。但在正式听证程序中，主持听证的通常都是行政法官。据不完全统计，除联邦劳工部行政法官办公室分设于7个大区办公室的42名行政法官外，美国共有1 300多名联邦行政法官，其中半数以上在社会保障署工作。
美国在行政法官的选任、工资、管理等方面有一系列制度设计，用以保证行政法官的专业性和中立性。联邦行政法官的选任程序是：文官事务委员会对具有律师资格和行政经验的人员进行考试，将考试合格的人员列入行政法官名单，由联邦各行政机关根据工作需要从中选择任命。行政法官在编制上是所在机关的职员，但在任命、工资和任职方面受文官事务委员会控制，行政机关长官无权撤换。如有法定免职情形或者文官事务委员会认为有正当理由，也必须通过听证程序才能罢免。在加州，行政听证办公室的所有行政法官必须是具有一定经验的从业律师；办公室主任由州长任命、州参议会表决通过，其它法官由办公室主任从符合条件并提出申请的从业律师中择优雇用；行政法官的工资由州立法委员会决定，行政听证办公室的收费标准由州财务部决定；行政法官必须是专职的，不得在外牟利，其行为受加州法律的约束和律师协会、州公诉人的监督。上述措施为行政法官的中立性和行政裁决的公正性提供了有力保证。
(四)公开听证
美国法上的听证公开主要包括两方面内容：一是对当事人公开。所有法律在制定之前都必须举行公开听证。各种听证举行前，听证机关须将听证时间、地点和性质，举行听证的法律根据和管辖权限，听证涉及的事实和法律问题悉数通知当事人、利益可能受影响者或者公众，必要时应当进行公告，以便当事人在听证前作充分准备。听证时必须给予双方当事人平等的进行陈述、举证、质证和辩论的机会，所有证据都要在听证中公开展示，当事人有权在交纳法定费用后获得各种文书和材料的副本，禁止听证机关与当事人私下单方面接触，交谈时必须双方同时在场，听证记录由当事人双方签字确认。二是对社会公开。公听公告在互联网或者电视上发布。除法律另有规定外，几乎所有听证都要对公众和媒体开放，所有人都有权旁听、在公听中发表意见并对之进行检验，公听通过互联网或者电视现场直播。听证必须以文字、磁带或者电子方式进行记录，供查询或者公开。有关机关在作出决定时，必须对意见的采纳情况和理由进行说明。公听后形成的决议要在互联网上公布。
(五)集中听证
“集中化听证小组”模式，是指由政府设立行政听证办公室，选拔、聘用、集中一批高素质的行政法官专门负责行政听证工作。这种模式具有以下优点：一是，行政听证办公室虽属于政府机构，但被作为单独机构对待，其独立性得以实现。二是，行政机关授权或者通过合同委托行政听证办公室代表其举行听证，行政法官不由行政机关直接聘用，裁决职能与调查、控诉职能分离，有助于提高行政听证的司法化程度，保证行政法官的独立性和听证的中立性，增强公民在听证活动中的公平感。三是，集中优秀的行政法官资源，代替那些没有能力或者不愿意亲自举行听证的行政机关进行听证，既可以提高行政听证的质量和效率(据不完全统计，仅加州行政听证办公室每年处理的案件就有近6 0 00件)，也可以节省大量经费，使行政机关可以专心于其他行政职能的履行，不必设立大量专门听证机构或者雇用大量行政法官。因此，集中听证模式在美国被广泛采用。
(六)案卷排他
案卷排他原则的基本含义是：经过正式听证后，只能以听证案卷为根据作出最终决定，而不能以案卷之外的、当事人不知道或者没有论证的事实作为根据，在作出最后决定时也不能屈服于外界的压力和影响。为了充分保障当事人的听证权利和听证的公正性，美国确立了案卷排他原则，并把它视为正式听证的核心内容。 《联邦行政程序法》第5 56节第5款规定：“证言的记录、证物连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成按照本编第5 5 7节规定作出裁决的唯一案卷。”