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国务院关于财政农业农村资金分配和使用情况的报告

发布日期: 2020- 12- 28   16: 23     信息来源: 中国人大网    字号:[ ]

——2020年12月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上

财政部部长 刘 昆 

全国人民代表大会常务委员会:

  受国务院委托,我向全国人大常委会报告财政农业农村资金分配和使用情况。

  一、近年来财政农业农村资金投入和使用的基本情况 

  重农固本是安民之基、治国之要。党中央、国务院高度重视农业农村工作,坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。党的十九大提出实施乡村振兴战略并写入党章,这是以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业全局出发作出的重大决策部署,是新时代做好“三农”工作的总抓手。按照党中央、国务院决策部署,各级财政部门会同有关部门坚持农业农村优先发展总方针,把农业农村作为财政支出的优先保障领域,为实施乡村振兴战略提供了有力支撑。2016—2019年,全国财政一般公共预算累计安排农业农村相关支出16.07万亿元,年均增长8.8%,高于全国一般公共预算支出平均增幅。同时,积极拓宽投入渠道,构建多元化投入格局,在土地收益、政府债券、金融服务等方面,加大对农业农村的投入力度,引导更多社会资本投入。中央财政农业农村资金重点支持以下5个方面:

  (一)坚持“重中之重”,保障粮食和生猪等重要农产品有效供给。

  习近平总书记强调,越是面对风险挑战,越要稳住农业,越要确保粮食和重要副食品安全;这次新冠肺炎疫情如此严重,但我国社会始终保持稳定,粮食等重要农副产品稳定供给功不可没。按照党中央、国务院决策部署,中央财政支持不断提高农业综合生产能力。一是深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。藏粮于地方面,加快高标准农田建设,完善农田基础设施,改善农业生产条件。支持开展农机购置补贴,同时探索开展农机新产品、农机报废更新、植保无人飞机等补贴试点,不断完善补贴政策。支持耕地轮作休耕和东北地区黑土地保护利用,启动东北黑土地保护性耕作行动。完善粮食主产区利益补偿机制,持续加大产粮大县奖励力度,调动地方政府“重农抓粮”积极性。支持农业生产救灾,加快修复灾毁农田,加强农业防灾减灾体系建设。藏粮于技方面,支持开展农业科研相关工作,加强基层农技推广体系建设,提升科技服务农业能力和水平。支持实施现代种业提升工程,加快育种基地和良种繁育基地建设;通过现代种业发展基金带动社会资本投资种业超过100亿元,重点支持“育繁推”一体化种子企业做大做强,提升种业产业化水平。二是完善对种粮农民的补贴政策。2016年以来全面推开农业“三项补贴”改革,将原农作物良种补贴、农资综合补贴和种粮农民直接补贴合并为耕地地力保护补贴,鼓励各省因地制宜创新方式,提升农民自主保护耕地地力积极性。统筹实施玉米大豆生产者补贴、稻谷补贴,确保种粮农民收益稳定。此外,支持深化粮食收储制度改革,改革完善最低收购价政策。三是多措并举支持生猪稳产保供。2018年将非洲猪瘟纳入强制扑杀补助范围,2019年及时出台支持实施生猪良种补贴、完善种猪场和规模猪场临时贷款贴息、加大生猪调出大县奖励力度等扶持生猪生产的一揽子政策措施。2020年进一步将生猪临时贷款贴息补助范围由年出栏5000头以上的养殖场户,扩大到年出栏500头以上的养殖场户。四是支持疫情期间农产品稳产保供。提前下达农业生产相关转移支付,支持各地在疫情期间有序推进春耕备耕,重点支持恢复双季稻生产,奠定全年粮食丰收基础。

  在财政资金的支持下,农业生产基础进一步巩固,粮食等重要农产品保障能力持续增强,粮食产量2014年以来有望连续六年保持在1.3万亿斤以上,实现谷物基本自给、口粮绝对安全。农作物耕种收综合机械化率超过70%,小麦、水稻、玉米三大主粮生产已基本实现机械化。农业科技进步贡献率突破60%,主要农作物良种实现全覆盖,自主选育品种面积占95%以上。生猪产业加快转型,2019年,年出栏500头以上的生猪养殖规模化率达到53%,猪肉市场价格上涨势头得到有效抑制,生猪和能繁母猪存栏双双保持快速恢复势头,截至2020年9月底已分别恢复到2017年底的84%和86%。

  (二)坚持精准扶贫精准脱贫基本方略,全力支持打赢脱贫攻坚战。

  习近平总书记多次强调,到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,是我们的庄严承诺。近年来,中央财政坚持把脱贫攻坚工作摆在突出重要位置,不断加大财政扶贫投入,健全财政扶贫政策体系。一是加大脱贫攻坚投入。健全与脱贫攻坚任务相适应的投入保障机制,发挥中央财政专项扶贫资金投入主渠道作用,2016—2020年,连续5年每年增加200亿元。同时,积极拓宽投入渠道,通过地方政府债券、政府性基金等,加大脱贫攻坚投入,并引导金融、社会资本凝聚合力。二是聚焦支持攻克深度贫困堡垒。贯彻落实习近平总书记关于“三个新增”的重要指示精神,优化财政扶贫资金分配方式,突出对“三区三州”等深度贫困地区的倾斜支持,资金投向更加聚焦和精准。三是深入推进贫困县涉农资金统筹整合试点。2016年4月,国务院办公厅印发《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》(国办发〔2016〕22号),将中央14个部门管理的20项涉农资金配置权完全赋予贫困县,支持其根据脱贫攻坚任务的轻重缓急统筹安排,因地制宜推进脱贫攻坚。这项放权改革取得了显著成效,2016年至2020年前三季度,全国832个贫困县累计整合使用财政涉农资金超过1.5万亿元,每个贫困县年均整合资金规模超过3.6亿元,为打赢脱贫攻坚战提供了充足的“粮草军需”和政策支撑。2020年10月,贫困县涉农资金统筹整合政策被授予“全国脱贫攻坚奖组织创新奖”。四是积极支持做好易地扶贫搬迁及后续扶持工作。中央财政对易地扶贫搬迁贷款、融资进行贴息和补助。调整规范易地扶贫搬迁融资方式,足额保障各省易地扶贫搬迁发债筹资需求。同时,支持易地扶贫搬迁后续产业发展,帮助搬迁群众增收脱贫。

  在有关资金投入和政策支持的有力推动下,脱贫攻坚取得全面胜利,绝对贫困问题得到历史性解决。党的十八大以来9899万农村贫困人口已全部脱贫,832个贫困县已全部脱贫摘帽,区域性整体贫困得到有效解决。

  (三)坚持质量兴农、绿色兴农,支持深化农业供给侧结构性改革。

  习近平总书记多次指出,没有农业农村现代化,就没有整个国家现代化。中央财政加大投入力度,支持构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。一是支持推进农村一二三产业深度融合。县域抓点,着力打造促进乡村产业振兴的示范平台,支持创建国家现代农业产业园;镇域抓面,支持建设主业强、百业兴、宜业宜居的农业产业强镇;省域抓线,支持各地聚焦主导产业带和重点生产区域,发展优势特色农业产业。二是支持农业绿色发展。支持长江流域重点水域禁捕和退捕渔民安置。实施新一轮草原生态保护补助奖励政策。支持农业面源污染治理,开展农作物秸秆综合利用试点和废旧地膜回收利用整县推进。支持实施畜禽粪污资源化利用,实现畜牧养殖大县全覆盖。支持大力发展绿色生态健康养殖,实施奶业振兴行动。支持农产品质量追溯体系建设,开展化肥减施增效、有机肥替代化肥,加强农药等农业投入品管理,提升农产品质量安全。三是培育新型农业经营主体。支持农民合作社、家庭农场、农业生产社会化服务组织等新型农业经营主体加快发展,带动农业产业升级和农民增收致富。实施新型职业农民培训工程,推进农村实用人才培训试点,培养造就懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。四是提升金融服务乡村振兴能力。安排奖补资金支持扩大农业信贷担保业务规模,2016—2019年,全国农业信贷担保业务规模年均增长81.9%。对三大主粮作物等16类大宗农产品进行保费补贴,不断健全农业保险政策体系。推动政府性融资担保体系建设,按照市场化原则,积极引导各地推进银担合作,完善风险分担机制。充分发挥政府投资基金的带动作用,通过市场化方式合理配置资源,支持乡村振兴。

  在财政资金的支持下,农业产业园等产业融合载体加快培育,产业高质量发展态势初步显现。农业农村绿色发展扎实推进,长江十年禁渔工作取得阶段性成效,渔船渔民退捕基本完成,渔民安置保障有序推进。农业资源利用强度明显下降,2019年全国耕地质量较2014年提升0.35个等级。全国化肥农药使用量连续4年负增长,秸秆综合利用率、畜禽粪污利用率、农膜回收率分别达到85%、75%、80%。2019年农村居民人均可支配收入突破1.6万元,提前一年比2010年翻一番。

  (四)持续保障和改善民生,加快补上农业农村公共服务短板。

  习近平总书记强调,农业农村优先发展,要体现在公共资源配置上,把公共基础设施建设的重点放在农村。中央财政积极保障农村交通、饮水安全等基础设施及农村住房建设,切实提高农民群众的获得感、幸福感。一是支持农村厕所革命。创新资金筹措渠道,从2019年起,计划用五年时间通过奖补方式支持和引导各地实施厕所革命整村推进,推动有条件的农村普及卫生厕所,实现厕所粪污基本得到处理和资源化利用,持续改善农村人居环境。二是支持改善农村住房条件。2017年起,中央财政补助资金集中用于建档立卡贫困户、低保户、分散供养特困人员、贫困残疾人家庭等4类重点对象的危房改造,户均补助标准大幅提高至1.4万元。2019年起,支持地震高烈度设防地区开展农房抗震改造,引导提升农房抗震性能。三是支持保障农村饮水安全。支持农村饮水安全巩固提升工程建设,加大对贫困地区支持力度。2019年起,中央财政将农村饮水安全工程维修养护纳入支持范围,促进工程长期稳定运行,提升供水保障水平。四是加快“四好农村路”建设。支持较大人口规模自然村通硬化路,支持扶贫地区资源路旅游路等农村公路建设,加强农村公路安全生命防护工程建设和危桥改造,并向西藏、南疆四地州和其他连片特困地区给予政策倾斜。在财政资金的支持下,农村基础设施建设提档升级,农村生产生活环境稳步改善,农民生活品质逐步提升。据统计,2018年以来累计新改造农村户厕3000多万户。2016—2019年累计新改建农村公路超过120万公里。“十三五”期间完成约45.8万公里农村公路安全生命防护工程和1.5万座农村公路危桥改造。支持改造农村危房830余万户,全面完成建档立卡贫困户等4类重点对象存量危房改造。农村饮水安全巩固提升受益人口2.27亿人,解决615万氟超标人口饮水问题。

  (五)坚持走乡村善治之路,推动建立健全现代乡村社会治理体系。

  习近平总书记强调,要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,让农村社会既充满活力又和谐有序。中央财政大力支持深化农村各项改革,着力完善乡村治理体系,提升乡村治理能力。一是加强村级组织运转经费保障。持续健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障制度,确保村级组织有人办事、有钱办事。2016年,中央组织部、财政部研究建立了村级组织运转经费保障制度,确定村干部基本报酬和村级组织办公经费两项合计每村每年不低于9万元。2020年起建立稳定增长机制,保障标准进一步提高至每村每年不低于11万元,夯实党在农村的执政基础。二是支持深化农村改革。按照中央一号文件和《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》的部署,推进农村综合改革试点试验和田园综合体建设试点,探索把绿水青山转化为金山银山的有效路径,推动乡村振兴的体制机制创新。支持开展农村土地承包经营权确权登记颁证,进一步巩固完善农村基本经营制度。支持开展农村集体资产清产核资,进一步明晰农村集体产权。三是支持培育壮大集体经济。2016年起,中央组织部、财政部组织扶持村级组织发展壮大集体经济,增强村经济组织自我保障和服务群众的能力,提升农村基层党组织的组织力、凝聚力、战斗力。四是支持建设美丽乡村。支持地方科学利用乡村资源环境条件,遵循乡村发展规律,建设宜居宜业宜游的美丽乡村。支持建设红色美丽村庄试点,依托红色资源,传承红色基因,推动红色村组织振兴。支持开展水库移民美丽家园建设行动,提升移民村建设和治理水平。

  在财政资金的支持下,农村改革全面深化,农村基层党组织领导能力不断增强,乡村治理根基逐步坚实。完成2亿多农户农村土地承包经营权确权登记颁证,让农民吃上长效“定心丸”。基本完成农村集体资产清产核资,清查核实集体土地资源65.5亿亩、账面资产6.5万亿元,实现了“底清账明”。据统计,截至2019年底,全国村集体经营收益超过5万元的村占比达48.2%,比2016年提高23.2个百分点。

  二、财政农业农村资金改革和管理情况 

  按照党中央、国务院决策部署,近年来,财政部会同有关部门按照财税体制改革总体部署,落实预算法等法律法规要求,加强资金管理,完善顶层设计,创新体制机制,扎实推进农业农村领域各项改革任务,不断提升财政资金使用管理的科学性、规范性、有效性。

  (一)推动完善农业支持保护制度。按照党中央、国务院决策部署,2019年制定出台了《关于完善农业支持保护制度的意见》,提出了对农民直接补贴、生产支持、基础设施建设、价格支持、生态环境保护等方面的政策举措,并立足国内发展需要,对相关农业支持保护政策进行优化完善。

  (二)探索建立涉农资金统筹整合长效机制。统筹考虑近年来财政收入形势和农业农村资金需求,着眼于结构调整和提质增效,大力推动改革创新,不断优化财政支出结构,着力提升财政资金使用效益。按照党中央、国务院决策部署,2017年制定出台了《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》,加强涉农资金源头整合,实施“大专项+任务清单”管理,赋予地方更大的资金统筹整合权限,充分调动地方工作积极性。

  (三)持续改进和加强财政预算管理。一是加强制度建设。严格依法理财、依法行政,确保每项资金对应一个管理办法,全面规范资金分配、下达、使用各环节,并根据形势变化及时修订,增强资金管理办法的针对性和可操作性,将权力关进制度的笼子。二是推动审批权限下放。中央财政农业农村资金主要按照因素法分配,切块到省。同时,鼓励省级财政结合实际将审批权限下放到县,增强地方安排项目的自主性。三是全面实施预算绩效管理。逐步完善财政农业农村资金绩效管理机制,扩大绩效管理范围。制定农业农村相关转移支付绩效管理制度办法,推动实现财政农业农村资金所有中央本级和转移支付项目绩效管理全覆盖。在此基础上,2016年起,对农机购置补贴等资金开展重点绩效评价,对水利部、中国气象局开展中央部门整体绩效评价试点。不断强化绩效结果应用,将绩效结果作为编报预算和分配资金的重要依据。

  (四)狠抓资金监管和监督检查。一是强化财政农业农村资金监督体系建设。自觉接受人大监督,全面加强财会监督、审计监督,实现832个贫困县扶贫审计全覆盖,不断加强乡村振兴相关资金管理,推动政策落地。同时,充分借助社会监督、群众监督,纪检监察监督等力量,初步形成了全过程、多元化、立体式的支农资金监督体系。二是开展动态监控。建设财政扶贫资金动态监控平台,已在中央本级和有脱贫攻坚任务的28个省(区、市)、300多个地市、3000多个县(地市县均含开发区、实验区)稳定运行,依托平台建立了财政扶贫资金总台账,跟踪预算分配下达、资金支付、绩效目标执行、到人到户补助发放等情况,促进加强扶贫资金管理。三是加强预算公开。及时公布转移支付资金管理办法和分配结果。加大中央农口部门预算和农业农村相关转移支付预算公开力度,中央部门预决算公开细化到项级,让资金在阳光下运行。

  总的来看,在各地区、各相关部门的共同努力下,“十三五”期间我国财政支农工作成效显著,投入力度不断加大,支出结构不断优化,资金管理水平和使用效益不断提高。在财政资金的大力支持下,我国农业综合生产能力稳步提升,农业供给体系质量明显提高,农民增收渠道进一步拓宽,农村经济社会发展持续加快,农村人居环境显著改善,乡村治理体系进一步完善,有力支持了稳住农业压舱石、守好“三农”战略后院。

  在看到成绩的同时,我们也清醒认识到存在的差距和不足。由于财政农业农村资金涉及不同行业领域和亿万群众,利益主体诉求多元,点多、线长、面广,财政农业农村资金管理使用还面临一些困难和挑战。一是投入压力持续加大。当前国内外经济形势依然复杂严峻,财政在今后较长一个时期仍将处于紧平衡状态。金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局还需进一步健全。二是政策间衔接尚需进一步强化。由于财政农业农村资金涉及多个行业领域、多个层级、多个地区,政策间的协同配合还需进一步加强。三是预算和绩效管理尚需进一步提升。

  三、下一步工作考虑 

  “十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。财政部将会同有关部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,按照中央经济工作会议和中央农村工作会议有关要求,坚持以人民为中心,坚持新发展理念,坚持深化改革开放,坚持系统观念,加强顶层设计,着力构建完善财政支持实施乡村振兴战略的政策体系和体制机制,着力构建新发展格局,增强工作实效,推动农业农村工作迈上新台阶、开创新局面。

  (一)进一步加大投入力度。始终坚持农业农村优先发展的总方针,进一步健全投入保障制度,创新投融资机制,拓宽资金筹措渠道,尽力而为、量力而行,推动形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。一是更好发挥财政投入主渠道作用。财政部门持续把农业农村作为优先保障领域,不断完善多元化投入保障机制,结合预算编制安排,继续将符合条件的农业农村领域项目纳入地方政府债券支持范围。进一步强化各级政府“三农”投入责任,督促各地区不断调整完善政策措施,推动构建支农投入稳定增长机制。二是进一步拓宽投入渠道。落实中办、国办印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》有关要求,逐步提高土地出让收益用于农业农村比例,确保“十四五”期末达到50%以上。进一步完善农业信贷担保体系,发挥国家融资担保基金作用,建立健全信贷风险分担机制,鼓励各类市场主体按市场化原则投入农业农村领域,为加快推进农业农村现代化增添动力。三是完善普惠金融政策工具。健全财政支持普惠金融发展政策体系,创新金融产品供给机制,切实增强财政金融政策合力,更好发挥农业农村领域财政撬动放大作用。结合财力情况进一步研究扩大三大主粮作物完全成本保险和收入保险试点、地方优势特色农产品保险奖补试点范围。优化农村金融机构定向费用补贴政策,促进建立多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系。

  (二)进一步完善财政支农政策体系。根据党的十九届五中全会精神和“十四五”时期形势要求,聚焦农业农村现代化阶段性重点任务,坚持目标导向、问题导向,强化以工补农、以城带乡,着力支持提高农业发展质量效益和竞争力,加快推进乡村建设。进一步完善农业支持保护制度,提高政策精准性,形成与乡村振兴相适应的多元化保障机制。落实党中央、国务院关于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的部署,支持脱贫地区继续发展,帮助脱贫群众增收致富。

  (三)进一步促进涉农资金管理提质增效。落实过紧日子的有关要求,将绩效管理深度融入财政农业农村资金预算编制、执行、监督全过程。强化评价结果刚性约束,将绩效结果作为预算安排的重要依据,精打细算,把钱用到刀刃上、紧要处,切实提高财政农业农村资金使用绩效。以党内监督为主导,促进审计、财政和行业监督等各类监督有机贯通、相互协调,加强对农业农村重点政策落实情况、重点项目资金使用情况的监督检查力度,进一步发挥社会监督作用。

  委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:

  长期以来,全国人大常委会高度重视、大力支持财政农业农村工作,加强农业农村领域立法和执法监督,有力推动了农业农村事业发展。我们将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,坚决贯彻党中央、国务院决策部署,按照全国人大常委会的审议意见,切实改进和加强财政农业农村工作,加大力度支持提高农业农村发展质量和现代化水平,为乡村全面振兴、实现第二个百年奋斗目标做出新贡献!

  此次报告的财政农业农村资金包括支持农业生产、脱贫攻坚、农业供给测结构性改革、农村基础设施建设和乡村治理等方面的资金,不包括无法区分用于城市和农村的林业、水利资金,以及教育、文化、社会保障、医疗卫生等社会事业资金。

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