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高培勇:财税改革的未来走向——加快建立现代财政
发布时间: 2018-09-18   来源: 中国财政

中共十八届三中全会开启的全面深化改革有明确的时间表,“到二〇二〇年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,完成本决定提出的改革任务,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。”作为其中的一个重要组成部分,新一轮财税体制改革事实上已经进入倒计时状态。若再考虑到其在全面深化改革中的基础工程和重点工程定位,推进新一轮财税体制改革的紧迫性不言而喻。

党的十九大作出“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系;全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理;化税收制度改革,健全地方税体系”的决策部署。

(一)围绕焦点、难点和痛点而攻坚

正是鉴于这样一种特殊的背景,2017年10月举行的中共十九大,立足于中国特色社会主义进入新时代的新的历史方位,在系统评估中共十八届三中全会以来财税体制改革进程的基础上,以倒计时思维前瞻未来的改革之路,围绕下一步财税体制改革作出了如下部署:“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系。”

仔细地体会上述这一段话并同中共十八届三中全会关于新一轮财税体制改革的部署相对照,就会发现,其中所发生的变化,意义极其深刻。

——中共十八届三中全会提出“建立现代财政制度”,中共十九大报告添加了前缀“加快”——“加快建立现代财政制度”。从“建立现代财政制度”到“加快建立现代财政制度”,集中反映了新一轮财税体制改革的紧迫性。可以说,“加快”将中共十八届三中全会绘制的财税体制改革蓝图真正落到实处,已成为中国特色社会主义新时代的迫切要求。

——在中共十八届三中全会所部署的三个方面财税体制改革内容中,预算制度管理改革居首,税收制度改革次之,中央和地方财政关系改革收尾。中共十九大对三个方面内容的排序作了调整:中央和地方财政关系改革跨越其他两方面改革而从尾端跃至首位,预算管理制度改革和税收制度改革则相应退居第二和第三。排序的调整,显然折射的是三个方面改革内容相对重要性的变化。可以说,随着中国特色社会主义进入新时代,加快中央和地方财政关系改革,不仅是新一轮财税体制改革必须跨越的关口,更是必须首当其冲完成的任务。

——中共十八届三中全会部署的财税体制改革内容,篇幅近千字,相对完整而系统。中共十九大关于财税体制改革的直接表述,则只有78个字,系画龙点睛式的。如中央和地方财政关系改革的目标是“权责清晰、财力协调、区域均衡”,预算管理制度改革的目标是“全面规范透明、标准科学、约束有力,全面实施绩效管理”,税收制度改革的重点是“健全地方税体系”。可以说,这些简明扼要、极具针对性的表述,均系新一轮财税体制改革的重点内容、关键部位。

其实,上述的重点内容也好,关键部位也罢,之所以在众多的改革议题和线索中被凸现出来,尤其是在对以往四年的改革进程作出系统评估之后被凸现出来,其最根本的原因无非在于,它们实质是新一轮财税体制改革的焦点、难点和痛点。

因而,围绕上述的焦点、难点和痛点而打一场攻坚战,加快建立现代财政制度,将新一轮财税体制改革蓝图绘到底,是中共十九大关于新一轮财税体制改革所发出的一个最重要且最明确的信号。

(二)中央和地方财政关系:下一步财税体制改革的重头戏

中央和地方之间的关系是现代国家治理领域最重要的关系链条之一,中央和地方之间的财政关系又属于其中最具基础性和支撑性意义的要素,亦最具“牛鼻子”效应。围绕它的改革,不仅事关党和国家事业发展全局,而且牵动整个财税体制改革进程。鉴于加快中央和地方财政关系改革的极端迫切性,也鉴于防止本应发挥的“牛鼻子”效应演化为“拖后腿”效应,中共十九大不仅将其摆在了下一步改革的优先位次,而且基于有针对性地加以推进的需要,进一步细化了其改革目标——“权责清晰、财力协调、区域均衡”。

也正是基于上述的考虑,作为中共十九大之后新一轮财税体制改革的开局之举,2018年1月27日,国务院发布了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》。由基本公共服务领域中的中央和地方共同事权破题,制定基本公共服务国家保障标准,规范中央和地方支出责任分担方式,从而建立起权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,便是这一改革方案的主要出发点。可以预期,中央和地方财政关系的改革,将成为下一步财税体制改革的重头戏。

(三)预算管理制度:亟待将新预算法落到实处

相对而言,中共十八届三中全会迄今,预算管理制度的改革动手最早、力度最大,是新一轮财税体制改革推进最快、成效最为显著的领域。其最重要的标志性成果,便是2015年1月正式颁布的新预算法。

然而,以现代预算制度的原则反观新预算法,也可以发现,主要源自既得利益格局且困扰我们多年的若干“老大难”问题,仍未得到根本解决。一是虽然新预算法明确了“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本预算、社会保险基金预算”,但具体到预算收支范围,对于一般公共预算的描述比较详实,其他三本预算则大而化之。二是虽然新预算法明确了公开透明的标准,但除一般公共预算之外的其他三本预算收支并未达到这一要求,或者遵守的标准并不一致。也正是由于管理标准不一,在我国,对于四本预算的预算监督和约束事实上存在不小的差异,甚至迄今未能形成一个覆盖全部政府收支的“财政赤字”概念。三是虽然新预算法已经颁布将近三年,但与之相配套的实施细则至今未能落地。

所有这些,既是下一步预算管理制度改革亟待攻克的障碍,也是与现代国家治理相适应的现代预算制度必须具备的基本素质。正如中共十九大在对“全面规范、公开透明”加以精炼概括的基础上,为预算管理制度改革确立了“全面规范透明、标准科学、约束有力,全面实施绩效管理”的改革目标,循着如此的“路线图”,预算管理制度改革肯定会由此加快而推进至实质层面。

 2012年,我国开始在上海部分行业开展营业税改增值税试点,2016年5月1日起,试点全面推开,同时公布了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》。全面营改增是自1994年分税制改革以来财税体制的又一次深刻变革,将影响我国税制结构建设,以此为契机,还将引领中央和地方财政关系改革。

(四)税收制度:直接税改革对接“健全地方税体系”

迄今,在新一轮税制改革所涉及的“六税一法”——增值税、消费税、资源税、环境保护税、个人所得税、房地产税和税收征管法中,营改增全面推开、资源税改革顺利推进、消费税征收范围逐步拓展、税收征管体制改革已经启动。但这均属于间接税,可归入直接税系列的房地产税 “裹足不前”,个人所得税改革虽已提交全国人大审议,但相对而言,进展较慢。

若将间接税和直接税分别视作新一轮税制改革行动的两翼,可以非常清晰地发现,两翼的改革行动颇不均衡。再注意到发生在以营改增为代表的间接税改革是以减税为基本取向的,以个人所得税和房地产税为代表的直接税改革的基本取向则是增税,两翼改革行动“跛脚”状态所带来的直接结果便是,间接税收入减下来了,直接税收入并未相应增上去。由此带来的收入亏空,只能通过增列赤字、增发国债加以弥补。

无论从哪个方面看,靠“借钱”支撑的税制改革,既不可持续,又蕴含风险。将新一轮税制改革目标落到实处的几乎唯一选择,就是走税制结构优化道路——在推进间接税改革的同时,实施直接税改革。以直接税的逐步增加对冲间接税的相应减少,以自然人税源的逐步增加对冲企业税源的相应减少。

更进一步看,基于优化税制结构目标而进行的直接税改革,迄今所涉及的税种,主要是个人所得税和房地产税,它们都是可以作为地方税主体税种或主要税种的选项而进入地方税体系的。从这个意义上讲,直接税改革就是地方税改革,健全地方税体系就是健全地方财政收支体系,也就是重塑以“分税制”为灵魂的中央和地方财政关系新格局。

可以预期,按照中共十九大部署,尽快采取措施,让以个人所得税和房地产税为代表的直接税改革“破茧而出”,进而推进以“健全地方税体系”为重点的税制改革进程,绝对是下一步财税体制改革的一场攻坚战。

主要结论

关于中国财税体制改革40年基本轨迹、基本经验和基本规律的讨论至此,做出如下结论可能是适当的:

第一,迄今中国财税体制改革所走出的基本轨迹,可以大致概括为“三部曲”:从以放权让利为主调、为整体改革“铺路搭桥”到寻求自身改革、走上制度创新之路,从零敲碎打型的局部调整到立足于对财税体制及其运行机制作整体变革,从构建公共财政体制基本框架到建立现代财政制度。

第二,迄今的中国财税体制改革,事实上存在着一条上下贯通的主线索。这就是:它始终作为整体改革的一个重要组成部分,服从于、服务于整体改革的需要。伴随着由经济体制改革走向全面深化改革的历史进程,不断地对财税体制及其运行机制进行适应性的变革:以“财政公共化”匹配“经济市场化”,以“财政现代化”匹配“国家治理现代化”;以“公共财政体制”匹配“社会主义市场经济体制”,以“现代财政制度”匹配“现代国家治理体系和治理能力”。这是我们从这一适应性改革历程中可以获得的基本经验。

第三,迄今的中国财税体制改革实践之所以总体上是成功的,从根本上来说,是我们在扎根于中国国情土壤的基础上,深刻认知并严格遵从了财税体制及其运行机制的客观规律,按照客观规律的要求谋划并推进改革。作为事实上的中国财税体制改革实践的理论支撑,这些客观规律可以高度概括为:经济的市场化必然带来财政的公共化,国家治理的现代化要求和决定着财政的现代化。搞市场经济,就必须搞公共财政。推进国家治理现代化,就必须以建立现代财政制度作为基础和重要支柱。

第四,随着中国特色社会主义进入新时代,全面推进以建立现代财政制度标识的新一轮财税体制改革更加紧迫。围绕新一轮财税体制改革的焦点、难点和痛点而打一场攻坚战,以加快建立现代财政制度的行动,为推进国家治理体系和治理能力现代化发挥基础性和支撑性作用并最终完成全面深化改革的历史任务,势在必行。

第五,站在新时代的历史起点上,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,回过头来重新审视并体会中共十八届三中全会对财政与财税体制的全新定位以及关于深化财税体制改革的系统部署,可以将现代财政制度的基本特征作如下归结:财政成为国家治理的基础和重要支柱,财税体制成为国家治理体系的基础性和支撑性要素。引申一步说,财政职能覆盖国家治理活动的全过程和各领域。以此对照当下的中国财政职能和作用格局,可以确认,进入新时代的中国财税体制改革,任重而道远。

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