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为了人民的利益---盐城市财政局擘画新水源地及引水工程PPP模式工作纪实

发布日期: 2018- 07- 16   17: 06        字号:[ ]

 “长江水来了!”630日,一直牵动着千家万户数百万人目光的盐城新水源地及引水工程主线顺利通水。新水源地及引水工程能按计划保质保量地如期通水,这离不开盐城市委、市政府领导的科学决策和大力推动,离不开工程项目筹备、建设施工和安全监管等所有参与单位人员的辛劳付出,更离不开盐城市财政人踏实严谨的工作作风和勇于创新担当的责任意识。

让我们一起来了解盐城市财政局这支尖兵队伍,在推动PPP模式行稳致远,实施新水源地及引水工程PPP项目过程中,在平凡岗位上那些鲜为人知的不平凡事迹。

一、钱从哪里来?——解放思想,采用PPP模式

盐城地处长江水系最下游、苏北里下河腹部地区,因上游客水水质较差且难以控制,长期以来,市区及建湖、射阳、大丰等县(区)水源地水质不能稳定达标。为从根本上解决人民群众饮用水安全问题,市委、市政府果断决策跳出里下河地区,寻找开辟水质稳定、水量保障的新水源地,并通过多方考察科学论证,决定把取水口放在京杭运河扬州市宝应氾水段,通过管道将清澈的长江水引到盐城。

新水源地及引水工程主线83公里、连同支线合计213公里,引水规模115万吨/天,是盐城历史上最大的跨区域引水工程。供水受益范围包括盐城中心城区、大丰区、建湖县、射阳县,总面积8936平方公里,近500万群众饮水安全问题得到解决,是盐城最大的饮用水提档升级和安全保障工程。

这么浩大的的工程,需要一笔庞大的资金投入才能运行,如何筹措?盐城财政并不宽裕,钱从哪里来?

 “采用PPP模式——借力社会资本,引进有实力的社会资本,实行投资建设运营一体化,不但可以解决工程投融资难题,还有助于提高工程建设和运营的效率和质量。盐城市财政局主要负责同志审时度势,果断向市委、市政府领导建言献策。市财政局副局长虞水接受采访时说,运用PPP模式,不但缓解当前财政支出压力,还不新增政府债务,可以有效拉动投资、引进先进技术、防范债务风险、解决公共服务融资难问题,而且当时国家正大力推广该模式,各项扶持政策不断出台,做PPP项目可谓天时地利人和。

此时,PPP模式已广泛应用于能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。新水源地及引水工程正是公共服务领域的民生项目,符合国家鼓励采用PPP模式的行业和领域范围,而且新水源项目建设资金投入大、运营周期长,在PPP模式下,可以引来社会资本投入项目的建设运营之中,通过专业人做专业事、实现政府的职能转变、公共服务的提资增效。

很快,一份市财政局采用PPP模式实施新水源地及引水工程的提案,送达市主要领导的案头,并得到市委、市政府的高度重视。

造福民众,施政之本。盐城新水源地及引水工程是市委、市政府2016年头号为民办实事项目,是省政府2016年重大民生保障项目,更是惠及子孙后代的生命线工程。经多次会议讨论,201512月,市委、市政府决定,新水源地及引水工程采用PPP模式实施。

市财政局迅速成立了新水源地及引水工程PPP项目小组,按照市新水源地建设领导小组要求,与项目实施机构盐城市城乡建设局共同推动项目实施。

二、方案怎么做?——改良版TOT,践行供给侧

作为新水源地及引水工程PPP工作组负责人,虞水坦言,改革创新需要勇气,更需要智慧。用PPP模式做新水源地及引水工程,这么大的体量,在全国没有成熟的经验,这个PPP实施方案该如何做?如何才能把工程既建好又管好? 

2016年初,市财政局按照市委、市政府主要领导的指示要求,围绕建设一流、运营一流的目标,坚持政府主导、市场运作、民生为先、效益最佳的原则,着手编制新水源地及引水工程PPP实施方案。

PPP项目一般通过BOT(建设-运营-移交)、TOT(转让-运营-移交)ROT(改建-运营-移交)等模式实施,具体用哪种运作模式,主要由项目性质和项目投资收益水平、技术管理的复杂程度、风险分配的基本框架、融资需求等因素决定。一般地,新建项目采用BOT,存量项目采用TOTROT实施。每一种模式各有利弊,但最终分析下来,该项目单纯实施哪一种模式,都很难达到建设、运营双一流目标。虞水说,尽管建设施工型央企、国企、包括上市公司很多,大型水务运营公司也不少,但同时具备大型施工和大型水务运营顶尖能力的企业,国内基本没有。

在分析BOTTOT模式优劣下,经过广泛调研论证,最终我们创造性提出采用改良版TOT模式。虞水介绍,就是工程由政府方实施,建成后交由社会资本运营。该方式有效解决了BOTTOT等方式在建设和运营过程中出现的弊端。在政府方进行工程招标的同时,招选国内专业水务运营方,招标完成后即成立PPP项目公司,由政府方选定的专业施工方负责本项目的施工,同时政府方与PPP项目公司签订特许经营协议,由项目公司负责承接政府方建设工作,并负责项目建设所需资金的筹措以及项目后续运营,期满后移交给政府。

新水源地及引水工程PPP工作小组成员、市财政局金融处处长施飞,详细诠释了改良版TOT方式的优越性。他介绍,社会资本从项目设计到建设、到运营全程介入,政府负责监督考核,水质达标政府才付钱。社会资本为了降低投资和运营成本,会不断寻求最优化的方案,保证工程效益最大化。政府将主要的建设风险和融资风险转移给了项目公司,由项目公司负责支付工程款。对政府来讲,不仅可以减轻政府债务负担,减缓地方融资压力,还能有效促进政府职能转变,减少对微观事务的干预,腾出更多的精力放到规划和监管上。让专业的人做专业的事,能够提高公共产品供给效率。

PPP项目小组又组织人员赴外地考察学习类似项目的经验做法。先后走访了洛阳固县水库引水、徐州骆马湖引水、上海黄浦江引水、深圳东深供水和广州西江引水等工程调研考察,学习长距离引水工程实施方案、PPP运作模式和工程设计施工运行等方面的可取之处,拓宽思路,开拓视野,汲取经验,使方案编制更加科学成熟。

盐城新水源地及引水工程PPP模式采用改良版TOT方式,为全国首创,得到了国家财政部PPP中心的肯定。施飞说,也正因为这一创新实践,我市新水源地及引水工程PPP项目被财政部、省财政厅确定为财政部示范、江苏省试点项目。

三、成本如何控?—— 主动作为,“抠门”30亿

虞水坦言,PPP模式是个复杂的系统工程,除了成本核算,还涉及到法律、金融、工程造价、政府采购、投融资、税收等众多领域,作为财政工作者,要精准地做好这项新工作,需要迎接诸多新挑战。

市财政局安排相关人员到北京学习PPP政策业务,深入研究PPP规范流程。向工程专家请教初步设计、概算、预算等,组织局内部处室进行讨论研究,力求将PPP方案打磨得切实可行,最大限度节约项目投资成本和运营费用,减少政府付费。

设计单位初始拿出的设计方案中,新水源项目投资估算金额67.78亿元,PPP项目小组组织人员经过反复测算、审核,发觉许多测算设计不匹配。比如设计方案中工人工资是按上海市工资标准定额测算的;比如采取的西门子电器设备,方案是按国外网上的德国产品价格测算的,与国内山东青岛德资企业生产的类似同质产品相比,价格测算明显过高。经过与设计单位、咨询机构多次沟通,分析事实依据,合理优化的测算方案调减投资5.74亿元。

投资审查后,项目投资金额为62.04亿元,市财政局又不断优化PPP实施方案,将拆迁等费用12亿元调出PPP合作范围,改为政府直接承担,用省财政补助资金支付,相应调减预备费、建设期利息费用,结合市场行情,参阅同时期、同类型项目的招标采购结果,按照工程投资20%下浮测算采购拦标价,确定新水源地PPP项目计划投资37.41亿元。

确定了PPP合作范围,市财政局又进一步控制投资成本和运营费用。只要涉及到项目成本费用,PPP项目小组对项目设计、咨询机构,始终坚持依靠不依赖、相信不迷信的原则,不当甩手掌柜,不做二传手。针对大修理费用的测算,市财政局新水源PPP项目小组人员就通过合理优化、方案比选节省0.6多亿元。另外,PPP项目小组还主动到国税、地税部门学习咨询,同税务专家一起与咨询机构沟通对接,仅所得税和增值税两项又省下1亿多元的经营成本。

最终,按照规定程序,经过公开招标,充分竞争,国内一流的水务运营公司广东粤海水务公司中标,负责运营。项目中标原水初始价格0.72/吨,建设投资补贴收益率6.08%,融资成本为基准利率4.9%

目前,广东粤海集团、市公投公司、中国PPP基金已经按照49%30%21%的股权比例,组建成资本金为11.28亿元的项目公司,项目公司已正式运作并支付工程款。

四、干劲从何来?——敬业为党,奉献为民

市财政局从率先提出采用PPP模式,到学习调研,摸索运营;从严控成本,到争取资金,自始至终把规范推动新水源地及引水工程PPP项目实施,当作全局头等大事尽心尽责办好。

虞水介绍,从来没做过这么重大的PPP项目,倍感压力千钧。财政局上下齐心,金融处、经建处、采购处、投资评审中心等相关处室、单位,全员上阵,通力合作,深入研究PPP工作的政策规定,认真做好调研、分析、测算、招标工作。

市财政局主要负责同志先后10多次到省财政厅主动汇报项目实施进展情况,积极争取省10亿元无偿补助资金和10亿元专项债券。PPP项目小组人员更是20余次往返省、市之间,风雨兼程,加班加点,配合咨询机构,编制工作计划,研究PPP资格预审条件,做好资格预审公告发布的各项准备工作,并邀请专家对资格预审及招标文件进行审查。合力规范项目采购,成立联合采购小组,负责PPP项目采购把关。进行市场测试,开展资格预审,完善招标文件,全程参与项目采购合同谈判,推动项目签约落地。

其实,自2015年始,市财政局就提请市政府连续三年举办中国盐城PPP项目推介会,搭建政企合作交流平台,邀请全国几百家企业来盐参加项目对接洽谈。新水源地及引水工程PPP项目正是2015年推介会重点路演项目,引起社会资本的广泛关注。如项目建设中标方上海公路桥梁、中国水电第六工程局、中铁四局、上海市政建设公司等国内专业施工企业,参与运营方投标的广东粤海水务、碧水源水务公司等,当年都参加过中国盐城PPP项目推介会。

现在回过头来看,那一段日子,个中酸甜苦辣,一天一夜都说不完。几十次加班到凌晨两三点,好几次在南京咨询机构处开会到深夜。虞水印象中最深的是2017年春节前夕,小组成员从腊月二十五到二十八,天天加班到深夜,大家无怨无悔。PPP项目小组成员市局金融处的彭明星连续加班后,晚上头晕撞倒在会议室门口,简单包扎后又继续工作。

从事这项工作是市委、市政府的信任和重托,也承载着全市人民的期盼,责任大,压力大,必须干好!正是在这样的信念支持下,虞水带领PPP项目小组边学习边摸索,边创新边改进,方案一、方案二、方案三……不断优化项目实施方案,与设计单位、咨询机构专家反复对接研究项目建设和运营成本,前后拿出十多个方案供比选,终于敲定新水源地及引水工程PPP最优实施方案。

做了这么多PPP水务项目,盐城的新水源地及引水工程改良版TOT模式最为创新,规避了很多弊端,是一个动了脑筋、用了智慧的好创意。广东粤海水务副总经理汪明涛对此非常赞赏。作为全国调水工程业内龙头企业,广东粤海水务正是水源地及引水工程通过公开招标中选的社会资本方。

粤海集团徐叶琴董事由衷赞叹,盐城这支团队敬业、素质高、服务好;项目方案最完善,工程预算最精准,政府投资最节省;盐城人做事风清气正,一切依法办事,营造了最好的投资环境。

由于盐城新水源地及引水工程实施PPP模式项目运作规范,且有稳定现金流,被财政部发起成立的中国PPP基金作为公共服务领域的优良PPP项目,获得2.4亿元中国PPP基金股权支持。

前不久,在财政部、省财政厅组织的全国PPP项目规范管理年活动回头看工作中,盐城新水源地及引水工程PPP项目,获得了较高的评价:符合规范管理、防范风险、示范引领、健康发展的总体要求,项目实施流程和实践经验,对后续PPP项目实施具有重要的参考价值和指导意义。

  

(盐城市财政局供稿)

 

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