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中国历史的财政逻辑
发布时间: 2018-11-08   来源: 新浪网文史频道

1978年以来,中国进入了改革密集期。从第二代领导人的改革开放国策,到第三代领导人的财税、国企改革,到如今第五代领导人的癸巳新改革。伴随着改革的发展,中国经济和社会也迎来了飞速的进步,这才有了我们今天的繁荣和安定。

但所有的改革始终没有办法触及中国经济的三大底线,这就是:国有企业不放弃、公有土地制度不触及,以及政府控制发钞权为代表的金融体系。

虽然已经有不少学者认为,要想继续改革,必须触动国有企业、公有土地制度和金融体系,但实际上我们看不到政府将这三者全面放弃的迹象。国企可以私有化一部分,国企职工也可以下岗,但对于控制经济命脉的领域,国企则从来没有想过要退出和私有化,反而越来越加强了控制力。公有土地制度是地方政府发展土地财政的基础,哪怕问题再多,政府的改革措施也只会修修补补,甚至出让一定的使用权,但不会将土地的完整产权完全交给民间。而对金融体系的控制则决定了印钞权的归属,政府从而拥有了制造通货膨胀的能力,人民的储蓄也可以源源不断地供政府支配。

有人认为,这三大底线其实是社会主义的固有特征,也称为三大基础。从马克思开始,就决定了必须守住这三大基础,才能守住社会主义的成果。但真的是这样吗?

在详细考察了历史之后,我们却会发现:其实,这所谓三大基础并非从德国人那儿来的舶来品,而是中国历史上一直依赖的财政手段。实际上,中国古代的各个王朝已经频繁地在使用国有企业、公有土地制度、垄断货币发行的手段,这些手段之所以能够被现代政府驾轻就熟地运用,不是从外国学来的理论,而是传统带来的本能。

古今中外,对于一个集权制政府来说,只有两件事是它最关心的:第一,如何创建一套复杂的官僚制度,控制住社会;第二,如何从民间经济中抽取足够的财政收入,来养活这个官僚体系。不管是国有企业、公有土地制度,还是垄断货币发行,都是政府筹措财政的一种手段。当正规的税收不足以养活庞大的官僚机构时,政府就会想办法开辟这些新方法来获得收入。所以,所谓的三大基础,实际上是三大敛财手段。

中国的王朝衰亡,也必然是财政危机引起的失衡已经到了山穷水尽的地步才会发生。

中国是一个早熟的国家,在两千多年前就发明了中央集权制。在这套制度发明之前,人类几乎不可能在数百万平方千米的疆域内创建统一的国家。由于交通和科技的限制,统治者无法让千里之外的人们都俯首听命。

周代虽然创建了诸侯制,但由于天子对诸侯的控制力太弱,各个诸侯逐渐独立成了国家。秦汉发明的中央集权则在地方上创建了一整套的官僚体系,体系中的官员们由中央任免和控制,对人民进行统治,同时又相互监督、相互制衡。

中央政府控制官僚最重要的手段是财政,除了中央之外,其余机构无权收税,也不能给官员发放工资。这样,官员就成了中央政府豢养的统治工具,而中央政府则通过官僚网络牢牢控制了民间。

但是,中央集权制却有一个很大的问题:随着政权的延续,官僚机构作为整个帝国的维稳系统会变得越来越庞大,让古代的农业社会逐渐养不起。在王朝创建初期与和平时代,官僚机构的规模还比较小,这时,可以通过正规的农业税来养活。可一旦进入战争状态,或者到了王朝后期,官僚体系膨胀过于快速,仅仅靠正规的税收就无济于事了。这时,就会进入一个快速的财政扩张期,皇帝发展出正规税收之外的各种手段,从民间攫取财富。

最早进入皇帝视野的是国有企业。

早在汉武帝时期,就已经摸索出了一套创建国有企业的方法。汉武帝继承了文景之治的成果,本来是财政富裕的时代,但他发动针对匈奴的战争,迅速耗空了国库,仅仅靠农业税无法弥补财政赤字。为了获得更多的收入,汉武帝决定依靠政府对于自然资源的垄断,创建一系列的国有企业。当时盐和铁是最主要的自然资源,围绕着盐铁也形成了最先进的工业部门,可谓汉代的IT行业。汉武帝围绕着盐铁资源,垄断了经营权,创建了一系列的国有企业。民间为了购买盐和铁,必须向政府支付更高的价格。垄断前后形成的价格差,就成了汉武帝的战争经费。

除了创建国有企业,汉代还第一次将货币发行权垄断到中央政府手中,从而可以利用货币贬值(铸币时代主要是靠往铜中掺入其他贱金属来实现),从民间抽取财富。

汉代之后的大部分朝代都继承了武帝的衣钵,在创建资源垄断上大做文章,形成了对中国民间经济的第一道紧箍咒。

唐代则为中国现代经济提供了另一个蓝本:土地公有制。

唐代的土地公有制源头来自北魏,并经过北周和隋,最终传给了唐。它规定:当一个人出生,就由政府分给他一块耕地;作为交换,一旦他成年,就必须向政府缴纳土地税;当他死亡时,政府把耕地收回,以便发给其他的新生人口。这种制度下,政府是全国最大地主,农民只是终生的租客,税收就是租金。

在1978年之后,中国农村也曾经实行过类似的分地制度。

另外,与现代中国类似,唐代也是一个政府参与经营的时代。皇帝允许每一级政府、每一个衙门拥有经营性土地和资金,这些衙门都可以参与市场经营活动,挣钱来筹措一部分财政资金,维持自身的运转。可以说,唐代的政府也是既当裁判员员,又当运动员。但唐代的官营效果很差劲,常常处于亏本状态。主要原因在于,政府控制土地的成本太高,虽然可以短暂获利,但从长远来看,不仅会搅乱民间秩序,也无法保证政府持续获利。而政府由于不懂经营规律,所做的商业活动要么无法盈利,要么只能实行强买强卖。结果,政府不仅没有从经营活动中获得足够的财政收入,反而导致唐代的中央财政捉襟见肘,状况一直不佳。

正是由于糟糕的财政,唐玄宗在盛世时期也不得不委曲求全,创建了节度使这个职务。在此之前,中央政府总是把一个地方的军权、财权和行政权分在不同的官员手中。但随着中央财政的崩坏,皇帝往往拿不出钱来养活边关的军队,于是,他把边关地区的军权、财权、行政权合并起来授予同一个人,让他自己想办法收税,再用这些税收养活军队打仗。

节度使的设置,破坏了正常的官僚制度,无法产生有效的制衡,使得节度使反而大权在握,有力量反抗中央,并最终导致了安史之乱。

可以说,唐代的衰落首先是一个财政问题,再扩大成为一个军事问题。

在汉唐的财政经验之外,宋代则为中国提供了最后一个强有力的工具——纸币。从宋代开始,中国的每一个朝代(除了清代)都会产生剧烈的纸币通膨,中央政府突然发现,纸币是一种更容易攫取财富的工具,并且迅速滥用。即便到了现代,世界各国也都发现纸币是一个快速的筹款工具,并倾向于过度使用,最近世界性的流动性泛滥就是这样的结果。

从上面的回顾也可以看出,国有企业、土地公有制、金融垄断,这三大制度在中国古代都有了非常深入的实验。而它带来的结果也在一次次重复,每一次的重复虽然有特殊性,却又有许多规律可以追寻。

1949年之后的流行观点将大一统时期的历史统称为封建时代。但严肃的学者大都已经指出这样划分的错误,大一统之后形成的是一个集权式政权,由中央政府派出官僚机构对全国进行控制。这样的政治结构绝非欧洲式的“分封建制”,秦汉之前的周代反而是符合封建特征的,但在流行观点中,又将这个时期硬称为奴隶时代,显得不伦不类。

我们认为根据制度和财政的传承性,可以将秦汉之后两千年的集权时代分为三个大的周期:在一个周期内可以包括若干个朝代,第一个朝代往往是从混乱中创建新的官僚和财政制度,形成基础;在后来的朝代中,即便出现了改朝换代,却往往没有彻底推翻前朝的制度基础,在官制、财政上有很强的继承性,可以视为周期的继续;直到周期的最后一个朝代,巨大的崩溃引起社会基础的全面改变,才会被新的周期所取代。

中国集权时代的第一个周期始于秦汉,结束于南朝。这个周期的制度基础是:官僚制度上以中央集权制为主,却仍然残存着一定的诸侯制;经济上实行土地私有制,财政税收最初以土地税为主,并逐渐开辟出国有企业、金融垄断,甚至卖官鬻爵等新财源供皇帝挥霍。

这个周期中,汉代最初的几个皇帝面对的是强大的诸侯制残余和崩溃的经济结构,他们采取了鼓励自由经济,并逐渐从财政上收缩诸侯权力的做法,取得了成功,形成了初步的中央集权。但到了武帝时期,由于战争财政的需要,在此基础上创建了国有企业和金融垄断,并以破坏正常官制为代价加强中央集权。王莽时期,惑于复古主义的政治幻觉,政府进行了激烈的、带着计划经济色彩的财金改革,但由于政府干预对于社会经济的破坏太大,导致了政府的垮台。

接替王莽的东汉政权仍然继承了西汉的社会经济结构,它的官僚制度、财政制度都是西汉制度的继承和嬗变,同样也全盘接收了西汉的社会弊病。由于西汉后期官商结构的发展,有活力的民间经济已经出现了严重的结块现象,到了东汉则演化成为板结的社会分层,这种分层一直持续到魏晋南朝,严重到影响政权的存续,最终被更加有活力的北朝所取代。到了这个周期的后期,随着政治的僵化,大量的劳动人口都成了官僚和士族的附庸,他们消失在了国家户籍之外,不再缴税。

因此,户籍人口消失、财税不足成了政权越来越严重的威胁,政府变得孱弱不堪,第一周期终于在创建八百年之后,因制度丧失调整能力而崩塌。

中国集权时代的第二周期从北魏开始,结束于南宋。这个周期的制度特征是较为完善的中央集权制和科举制,经济上采用土地公有制,税收上实行较为复杂的租庸调制,并辅以政府机关自我经营的财政收入体制。土地公有制出现于北魏,历经西魏、北周和隋,到了唐初,形成了以政府分配和回收土地为特征的公有制。但唐代的土地公有制却很快就失败了,因为人们都乐于从政府手中分到土地,但当有人死后,他的子孙却并不愿意将土地交回给政府,而是隐瞒不报,偷偷继承了下去。随着人口的增加,政府手里能够用于分配的土地数目却在减少,土地随即被从事实上私有化了。唐代的土地公有制崩溃还直接影响了税收,由于大量的土地隐瞒不报,政府的财政收入无法得到满足。唐代还实行一种复杂的税制——租庸调制,政府必须同时统计土地、人口和家庭。这种税制已经超出了当时政府的统计能力,反而对财政造成了巨大拖累。

由于上述原因,唐代的经济虽然大发展,但财政却一直不健康,从而导致了安史之乱的发生。唐代后期进行了税法改革,默认土地私有制,形成了较为简单的两税法,并开始加强各种专卖制度,形成了庞大的国有垄断经济。这些特征传给了五代、两宋,并在宋代形成了庞大的政府垄断。

宋代,因为战争成本、养官成本都很高,需要庞大的财政支持,形成了中国历史上最壮观的专卖制度,并开创了具有历史性意义的纸币实验。纸币最先由中国的“民间银行”创造,展现出了巨大的活力,也带来了一定的不稳定,政府随即将纸币发行权收归国有,并发现了纸币的巨大财富再分配效应。从这时开始,除清代外的后代政府都通过纸币从民间吸取大量财富,并形成世界上最早的一系列恶性通货膨胀。

中国集权时代的第三周期从辽金出现萌芽,在元代继续发展,到了明清两代,则形成了稳定的模式。这个周期的特征是:土地制度重回私有制,官僚制度上创建起了具有无限控制力的集权模式,并依靠封锁人们的求知欲,形成了巨大的稳定性。这个周期在财政上是保守的,以土地税为主,并逐渐放弃了不稳定的纸币体系,回归更加原始的货币制度,但这套财政制度又足够简捷,足以维持很长时间。

如果世界上只有中国一个国家,这个体系可怕的稳定性可能让我们永远停留在第三周期内,虽然经济上绝对不会有突破性发展,人民的生活却也并不差。只是到了清末,随着海外影响的到来,中国财政才开始了近代化的路程,并有了突破农业社会桎梏的机会。它曾经充满了希望,却最终被迫回归到国有企业、金融垄断与土地公有制的两千年往复中。

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