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市区财政事权和支出责任情况简析
发布时间: 2018-11-06   来源: 扬州

财政事权和支出责任是财税体制改革工作中的重点和难点。今年2月,国务院办公厅印发了《基本公共服务领域中央和地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》,推动相关改革取得了进一步进展。根据要求,现对市区事权和支出责任情况作简要分析。

一、市区财政事权和支出责任改革基本情况

财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责,支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。2015年以来,根据市委关于构建新型市区财政关系的要求,我局认真开展事权与支出责任调研,依据“外部性、信息复杂性、激励相容性”的原则,明确进一步理顺市、区间事权的基本原则:对存在较强外部性并且跨区域的事权主要由市级承担,外部性较弱且在区级自身范围内的事权进行下放,由区级承担;对市区范围内易于统一标准、信息复杂度不高的事权由市本级承担,而信息复杂、变动频繁、信息不对称的事权,由区级承担;在兼顾市、区各自利益的同时,将市、区目标一致的事权尽可能地下放,充分调动市、区两级政府的积极性。在市委市政府统一部署下,我局与相关部门密切配合,就市、区部分城建、社会事业、水利等事权与支出责任进行了梳理和调整,优化财政分配格局。主要工作措施有:

1、城建方面。将市区绿化养护、老小区综合整治、基本物业补贴、道路保洁市场化作业、环卫基础设施建设、城管系统人员服装费、城市家具更新改造等方面的事权与支出责任下划区级,生活垃圾焚烧处理上划市级。

2、社会事业方面。一是将公共卫生服务涉及辖区内具体卫生服务的事权与支出责任下划区级。重大疾病防控、国家免疫规划等事关全局和跨区域的项目由市级承担。二是社会救助中辖区内各种救助事权与支出责任下划区级。市属机构负责的救助对象由市级承担。三是社区运转主要事权与支出责任下划区级。社区工作者培训、社区信息化平台运行费用由市级承担。

3、水利方面。区级辖区内水利工程、农村河道、水利设施、水库建设等方面事权与支出责任下划区级。由市级负责的水利项目任务、沿河绿化、沿河甬道及相关设施建设、整治、运行和管护等由市级承担。

按照“财随事转”的原则,事权与支出责任下划区级的同时,已将相应的支出基数或财力补助资金一并划转至区级,确保区级政府能够切实有效地履行相关职能。

二、存在的问题

随着经济社会快速发展和新型工业化、城镇化深入推进,以及农业转移人口市民化进程加快,基本公共服务事项大量增加,省以下原有财政事权的划分范围、基本公共服务提供和保障方式还存在一些不相适应的情况,主要表现为:

一是政府和市场分工不明确。政府直接投资于商品流动、工业项目等一般竞争性领域,对社会资本产生挤出效应,导致市场配置资源的决定性作用受到影响。另一方面,在市场失灵的领域,政府应承担的责任还存在不同程度的缺失,加大了各级事权和支出责任划分的难度。

二是财政事权范围不够清晰。由于政策实施、历史沿革等多重因素,部分基本公共服务事项保障没有基础标准,地区之间实际支出水平存在差异。各地区实际执行中还存在支出责任分担比例不尽统一、方式不够规范的情况,有些基本公共服务地方支出责任偏重等。

三是缺乏事权划分的具体规范。由于目前省级层面尚未出台相关文件明确全省事权划分的范围,市区两级的事权划分改革工作只能在不断调研、探索的基础上逐项推进,缺少整体的规划和明确的规范,改革进程缓慢,部分社会事业类的重点和难点事权划分难以推进。

四是财政分配格局与事权划分不匹配。围绕构建新型地方财政关系的总目标,需要在明确市区支出责任清单的基础上,加快形成并完善各区、各功能区发展定位清晰、功能明确、权责一致的治理体系,构筑市区一体化的财政分配格局。

三、政策建议

随着中央逐步出台了改革方案及指导意见,省以下事权和支出责任改革也亟待继续推进。具体建议为:

一是明确市场和政府支出责任的边界。建议省级层面根据中央政策精神,在全省范围内出台统一的指导意见,明确市场和政府的边界。将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担,将应由政府提供的基本公共服务统筹研究划分为省级财政事权、省辖市和县(市、区)财政事权或省与省辖市、县(市、区)共同财政事权。

二是加快省以下财政事权和支出责任划分。建议省级层面加强顶层设计,结合全省实际情况,按照财政事权划分原则合理确定省以下政府间财政事权。对全省范围的财政事权履行提出规范性要求,出台事权划分清单,指导各地开展财政事权与支出责任改革。根据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况,合理确定省以下各级政府的支出责任,避免将过多支出责任交给基层政府承担。

三是完善对下转移支付制度。进一步理顺省以下财政分配关系,推动财力下倾,形成财力与事权相匹配的财政体制。完善省以下转移支付制度,进一步加大均衡性转移支付力度,清理整合与财政事权划分不相匹配的配套支出。增加基层可调控财力,增强市县提供基本公共服务和民生保障能力,促进地区间基本公共服务水平均等化。

四是实行财政事权划分动态调整机制。根据中央各领域改革进程,建议建立省以下财政事权动态调整机制。对新增及尚未明确划分的基本公共服务,根据财政事权划分原则,充分考虑经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况后确定。建立财政事权划分协调机制,对推进改革中发现重大共性问题、确需进行调整的,应进行充分评估论证后再行调整完善。

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