采访人：中国财经报总编、经济学博士姚中利
被采访人：江苏省财政厅党组书记、厅长潘永和
姚：你好，潘厅长。到江苏，主要目的是想了解你们总结提炼出来的“四位一体”财政管理模式。这是一个很新鲜的东西，听说费了很大力气。江苏为什么要搞这么一个东西？江苏富庶之地，财政收入位居前茅，日子很好过，为什么还要“自我加压”？我想中国财经报的不少读者心里都可能产生这个疑问。
潘：提出并积极推进预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督“四位一体”的财政管理体制，主要有三个方面的背景。首先，从外部环境看，近几年，江苏经济社会发展步伐不断加快，经济总量较快增长，综合实力显著提升，在发展阶段上已经步入了后工业化时代，加快转变经济发展方式成为首要任务和迫切要求。财政部门作为重要的宏观调控职能部门，如何更加有效发挥在“保发展、促转型、抓创新、惠民生”方面的职能作用，是我们急需思考和解决的课题。特别是在江苏经济从重数量规模的粗放型向重质量效益的集约型转变过程中，财政调控的视野变宽、服务的对象增多、发挥作用的方式更加复杂，这些都给我们进一步完善财政管理体制和机制提出了新的更高的要求。其次，从内部环境看，近年来，财政收支规模不断扩大，2009年尽管在金融危机背景下，全省财政依然保持了较高的增长幅度，达到了18.2%，全省一般预算收入实现3229亿元，一般预算支出实现3881亿元，分别是2000年的6.45倍和6.11倍。同时，江苏财政自2007年实现省直管县改革以后，省财政管理范围进一步扩大，管理链条进一步延长，管理内容进一步丰富。此外，财政工作中或多或少存在的“重收入轻支出，重资金轻资产，重分配轻管理，重投入轻效益”的现象迫切需要改变。加强财政管理，让财政资金发挥最大的使用效益给财政工作提出了深刻的挑战。因此，我们不得不思考如何建立一种更好的管理方式和机制推动财政工作的开展，这也为财政“四位一体”管理体制的出台奠定了现实基础。最次，从财政部的要求看，近两年来，财政部将提高财政科学化精细化管理水平摆到了前所未有的高度，谢旭人部长提出了明确的要求，专门出台了推进财政科学化精细化管理工作指导意见，采取了一系列卓有成效的政策措施，从预算编制的完整性、预算执行的均衡性、财政资金使用的绩效性等各个方面都提出了新的观点和要求。江苏财政在认真学习好、贯彻好、落实好财政部要求的基础上，立足江苏实际，积极创新科学化精细化管理的体制机制，从深化改革，服务大局、强化职能的角度，对财政管理体系作进一步的完善和提升，将多年来改革的成果纳入其中、恰当归位，促进财政管理的各项工作更加科学精细、更加规范高效、更加公开透明，让财政管理的成效体现到提高财政工作水平和发挥财政职能作用上来。
基于以上考虑，在2009年初江苏首次提出：财政管理要确立预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督“四位一体”理念。其后，经过反复研究、理论完善、实践推进，省级财政就构建“四位一体”财政管理体系推出了改革创新举措。总体来说，就是把预算编制作为财政科学化精细化管理的根本基础，着力提高预算编制的完整性、精确性；把预算执行作为财政科学化精细化管理的关键环节，着力提高预算执行的均衡性、时效性；把绩效管理作为财政科学化精细化管理的重要目标，着力提高财政绩效管理的有效性、可操作性；把财政监督作为财政科学化精细化管理的有力保障，着力提高财政监督的规范性、严肃性。同时，“四位一体”的四个环节是有机整体、缺一不可。这个理念的形成，启发于我们国家政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”建设的提法。
姚：“预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督”这个四句话十六个字，能否从三个层面给我们介绍一下，一是它的核心理念，即灵魂性的内核；二是从现实出发的思考，也就是说基本目标是什么；三是技术层面，如何建立一套可操作的规则。
潘：首先，在理念上，“四位一体”的核心新理念应该是绩效，这也是公共财政的核心。胡锦涛总书记在2009年中央政治局第一次集体学习会议上就提出了提高财政管理的绩效，这引起我们高度关注，进行了认真学习领会，并结合贯彻落实财政部科学化精细化管理的要求，先从理论上分析了财政运行的过程和环节。按照以往的做法，预算编制好以后，最重要的就是提高执行力，接下来的环节是监督。而监督主要是针对违纪违规，只要不用错、不贪污、不浪费就不会出问题。而财政资金使用以后到底有没有发挥应有的成效，发挥多大的成效，却没有要求。这里显然缺失了一个问效的环节，而且是最重要最根本性的环节。因此，我们在过去预算编制—执行—监督“三位一体”的基础上，进一步延伸提出了包括绩效在内的“四位一体”的新理念。
其次，在现实上，我们改革的基本目标就是补齐短板，更加注重财政资金的使用绩效。改革开放30年，公共财政资金总量增长迅猛。就江苏省本级来讲，一年的支出就八百多亿元，其中用于保运转的支出不到三分之一，大部分是专项资金。而在支出过程中，保运转的资金包括人员的工资、公用经费都是按标准发放，一般不会浪费。但是几十亿、成百亿的专项资金，使用效果怎么样，这才是老百姓最关心的。在这样的一个背景下，追究财政资金的绩效，已经成为公共财政管理一个核心问题。
最次，在操作上，我们从安排资金，到使用资金，到最后追踪资金使用的效果，根据使用效果倒过来安排次年的预算。专项资金绩效评价不理想，就酌情减少资金安排，直至取消专项。如果绩效评价很好，专项资金用在了保障和改善民生上，用在了公共服务上，而且用得透明、实用，老百姓反映很好，那次年可能增加该专项资金的规模。这样形成一个良性循环，通过绩效评价倒过来调整预算方案安排，真正把科学化精细化管理落在实处。
姚：“四位一体”推行之前，财政管理的难点在哪？或者说在管理链条中哪一块是“缺位”的？
潘：难点就在专项资金的管理上。因为我们对所有省级部门的基本预算都进行了标准化，部门间基本支出没有差异性。差异性大的是专项资金，大家都在争专项，认为财政的钱不要白不要，不用白不用。有人曾经讲了一个观点，一个干部受贿10万块钱就必须判刑，但是你把公共财政资金拿去一个亿，真正用得好的80%都不到，浪费了20%，只要自己不进腰包，很难追究责任。这种浪费是更大的浪费，产生的危害性也更严重。
姚：前一种是违纪违法犯罪问题，后一种就是社会政治责任的问题。“四位一体”推行后，如何遏制此类现象的发生，促进部门的社会政治责任的提高？
潘：现在，我们实行绩效管理以后，资金使用绩效不佳的，专项资金将会减少甚至被取消。这就让所有的资金使用部门必须认真提升资金的使用效益，而且要向人民代表大会报告，要向省政府报告。现在江苏省政府已经出台了63号（2010）省长令，这是全国惟一一个专门针对专项资金管理颁布的省长令。其中规定，专项资金实行目录制。没有进入目录的，不能给你专项。从今年起，部门的专项都要申报，申报后由财政审核，报省政府研究后提交人民代表大会审议。我们正是通过这样的绩效等级评价，促使部门把资金用得最有效。
姚：到目前为止，专项资金的分配，根据你了解的情况，大致感觉怎么样？
潘：开始制定这个规范的时候，各部门也提出了很多不同看法，经过反复磋商，现在统一了思想，专项资金管理办法在省政府顺利通过。专项资金管理办法中对绩效专列一章，明确要求申报专项，首先依据目录，目录里没有的不予批准；然后到省财政厅预算处汇总，预算处汇总以后报厅长办公会研究，研究以后报省政府。该专项该不该进入，财政厅绩效处拿出绩效方案。另外，各部门必须有一个绩效自评，自评以后报给财政，然后财政还要再评价。63号省长令通过后，到现在各部门争专项的状况明显改善。
姚：专项绩效评价，对于规范专项支出是很好的选择，但“看上去很美”，由于种种原因，实施起来却不太顺畅。你们实施顺利吗？
潘：实事求是讲，“四位一体”在江苏能够实施，有其独特的优势，因为江苏的财政是省长管理，叫省长一支笔（省长审定后提交省政府常务会议研究），财政一个口（各部门需要资金由省财政审核后提出建议）。而如果是多支笔审批，财政部门考虑到平衡，专项资金将越设越多。同时，如果专项资金缺乏科学管理，财政资金浪费的现象就很难避免。
姚：你说了一个很关键的问题，财政提出新的政策措施，不但在技术层面上要弄得非常完善，还要有一个大的前提，就是约束机制。江苏是怎么保证政策措施能够很好实施的？
潘：江苏很早就形成了省长一支笔，财政一个口的机制。所有向省政府要的资金报告，任何一个副省长不签办，只转财政厅，然后财政厅严格按照程序办理。领导的重视和支持为我们专项资金管理措施的落实创造了条件。此外，财政部门没有自身利益，财政本身是收钱管钱。要解决财政资金的绩效问题，财政需要领导给予重视、支持。
姚：江苏的经验对其他地方会是一个很好的示范。江苏这么一个有钱的地方，都是一支笔，一个口，这很有说服力。
潘：是的，举个例子。中央扩内需安排江苏的项目，中央派了督查组督查，发现所有的中央项目，地方配套这一块江苏是最好的省份之一。我们可以说没有一个半拉子工程。中央项目，地方都能够配套上去，把它建设完，产生效益。我们的项目做一个产出一个。因此，公共财政怎么样把钱用好，已经成为当前现代财政当中一个重要的理念。
姚：“四位一体”的管理模式对江苏下一阶段进一步完善财政管理有何推进？
潘：社会上要求预算逐步公开，这个诉求，其实是老百姓跟踪你把钱用到哪里去了，用钱做了什么。而我们的“四位一体”的财政管理理念，既要把绩效作为一个重点，也是要逐步适应预算公开这个趋势。
姚：从发展的角度来考量，“四位一体”模式在财政管理方面有哪些继承和发展？
潘：我到财政厅工作已有两年多时间，我认为中国分税制改革，是成功的。中央财政收入占全国财政的比重提升了，钱多了，中央没有用这么多钱，而是通过转移支付转移到地方，有利于中央平衡东、中、西不同地域财力差异以及发达和不发达之间的关系。还有一个成功的例子是国库集中支付制度改革，从2000年开始试点，历时10年，到现在形成。国库集中支付制度就是把国家所有的税收，包括基金、非税收入统统进入国库。过去各个部门有账目，省长、市长、县长根本调动不了各部门的钱，同时新的一年预算再跟你要，再增加，再结余，结余就放在那边，叫大缸干了，小缸满了。国库集中支付制度改革后，逐步取消了部门的账号，所有的资金统统进入国库，而且在支付的时候已经不到某一个部门，直接到支付项目供应商或支付对象。这个改革不仅是保障了财政资金的完整性，而且还通过直接支付提高了效率。
由此我认为公共财政最后要发展到现代财政，那么国库集中支付无疑是构建现代财政一个重要的改革的成果。继承发展这一成果，这就给我们公共财政提出一个绩效的问题。而“四位一体”模式恰恰是把绩效纳入了财政管理中。在财政的改革里面，我认为这是重要的一步棋，对全国有普遍意义。改革开放以后，经济的高速增长，全国的财政收入今年预计要到8万亿元，这个时候，我们如果还是停留在预算编制、执行、监督这三个环节，还不研究绩效这个环节，把它提到跟三个环节一样来对待，势必造成财政资金浪费，供需矛盾尖锐，最后对老百姓也无法交代。
姚：绩效的评价，是财政绩效实践中一个技术难点，这个问题解决不好，链条就断了。江苏的经验是什么？
潘：我们现在的绩效评价以后评价为主，同时，今年已经在六个部门开始了前评价、中评价、后评价相结合的试点。何谓后评价呢？资金使用后，支出效果一个个跟你评价，分优秀、良好、合格和差，而且全是专家参与。财政部门根据评估的各个专项汇总成绩效评价报告报省政府，并对绩效很差的专项提出取消建议。前评价，就是说你没有用资金之前，就要拿出指标体系，设立目标，按这个指标考核。你的年度申请的目标没有达到，那么说明你管理不到位。中评价呢，就是跟踪你的进程。
姚：潘厅长，你作为个人，刚开始推这个事的时候，感没感觉到阻力？你的动力来自哪里？就是说财政的每一项改革都会触及到既得的利益，触及到既得利益的时候，对你这个财政厅长来讲，是进一步还是退一步，都是很大的一个考验？
潘：坦率地讲，任何一项改革一定会涉及到单位或个人的利益，关键是改革的主导者本身要公正、无私，改革的办法要符合客观实际。只要改革有利于财政事业的发展，有利于让公共财政资金更好地惠及百姓，我坚信还是会成功的。财政绩效管理改革把很多专项取消了，并进行整合，开始也有些矛盾，但最后实际推行还是非常顺利的。实施绩效管理，我想，这样做无非是为了提升江苏财政的管理水平，管好用好公共财政资金，没有个人的利益在其中影响具体的决策和改革。
姚：应该说财政资金的绩效问题提出来好长时间了。对于绩效，江苏的财政实践，江苏的改革，做出了丰富生动的诠释。我觉得中国如果不解决经济的效率问题，中国的市场经济改革很难充分显示出它的成效，财政不解决绩效问题，就很难担负起自身的责任和使命，就无法对党和人民有一个圆满的交待。
潘：是的，不解决的话，会带来风险，带来一连串的问题。其实很多问题通过改革和发展就找到了解决的出路，财政绩效管理的推进，正是公共财政自身发展的必然规律，这样可以向老百姓说清楚，财政的钱怎么用的，用的结果如何，让老百姓知道、让老百姓满意。