日本财政投融资和国债制度

    一、日本财政投融资制度

    在条法司日本财政相关立法研修班(第二期)的研修报告《日本财政制度及经济财政政策走向》中，对日本财政投融资制度的内容，包括日本财政投融资的含义性质和作用、投融资资金来源、投融资方式和对象、投融资计划编制及执行等，已有详细的介绍。本报告主要就日本财政投融资制度改革的内容作些介绍。

    日本财政投融资是以国家信用为担保，将邮政储蓄、养老保险公积金等资金，对基础产业及社会公共设施建设进行低息融资的一种政策金融方式。它为日本经济复兴及高速增长做出了重要贡献。然而，随着日本经济的渐趋成熟、金融自由化的发展，其效率不高、浪费严重的弊病日益显现。日本政府对之进行了改革，但就改革设立缓冲期和缓和措施而言，改革并不彻底。

    2001年，日本政府开始提倡改革，提出“没有改革就没有经济增长”的口号，要进行包括财政投融资制度在内的一系列行政、财政改革。2004年公布的执政方针，强调要大力推进邮政事业的民营化改革。为此，制定并通过了“邮政民营化基本方针”，提请本届国会审议。此次改革的关键措施是以减少政府财政支出来缓和财政危机，政府从一些效率不高、经营不善的行业中撤出，改由民间经营。需要指出的是，此次邮政民营化中涉及的邮政储蓄和简易保险基金恰恰正是日本财政投融资的主要资金来源。

    (一)日本财政投融资制度的功能。

    日本财政投融资制度是以国家信用为保证，通过资金运用部，以邮政储蓄、养老保险公积金，对那些民间资金难以承担的规模大、周期长的项目如钢铁、煤炭、电力、海运等进行低息融资，有效进行基础产业及社会公共基础设施建设的一种融资方式。战后，特别是在经济高速增长时期，国民个人储蓄率持续攀升，邮政储蓄及养老保险公积金来源充足，财政投融资作为财政政策的重要手段，将中、短期储蓄变换为长期、固定资金，为日本经济复兴及高速增长做出了重要贡献。

    按照财政学基本理论，作为政府的经济活动，财政具有资源分配、收入再分配、调节经济景气、促进经济稳定等功能。就日本财政投融资制度而言，其作用主要集中于资源分配和景气调整。资源分配功能是指在市场经济条件下，如果任由市场自行调节，根本不可能平等地提供所需投资及其服务；为促进资源分配的公平和效率，就需要由国家来统筹供给。景气调节功能是指，当经济状况不景气时，国家通过财政投入促使市场恢复景气；当经济过热时，政府能通过减少财政支出来抑制投资过热、实现经济稳定。

    (二)日本财政投融资体制改革。

    20世纪90年代中期，财政投融资的体制改革问题就已提上政府议事日程。具体而言，改革主要围绕以下几个方面展开：

    1．组织体制上，撤销资金运用部，构筑适应新的财政投融资制度的机构，按照权责发生制定标准进行财务制度改革，进一步强化政策金融的透明度。以，往，作为财政投融资资金来源的邮政储蓄、养老保险公积金、简易保险基金全部预先集中于大藏省辖的资金运用部，资金运用部对此有绝对的使用权限。随着撤销资金运用部，这一特权便不复存在。

    2．放开资金投资渠道限制，增加邮政储蓄及养老保险公积金的用途。废除简易保险公积金向特殊法人进行贷款，邮政储蓄及养老保险公积金全部通过资本市场来运作。

    3．发行财政投融资机构债，按照市场原理进行筹资。接受市场监督，提高原发行机构资金的使用效率。各财政投融资机构原则上自行筹资、发行财政投融资机构债券。为保证财政秩序的稳定，对个别没有政府担保、发行财政投融资机构债券暂时有困难的机构，在严格审查的基础上，限定其发行额度。对于重要财政投融资机构及需要超长期资金的投资项目，以国家信用为担保，发行政府保证债，在资本市场筹措资金，然后再贷给使用部门。从稳定财政秩序的角度出发，财政投融资机构债券不同于会计分别记账的一般预算和发行额度须经国会表决通过的国债，不适用现行国债的固定利率结转。

    4．重新认定财政投融资使用领域和项目。彻底贯彻财政投融资作为民营企业的资金补充的方针，详细调查项目还款的安全性，灵活运用政策成本分析法，不断改革，抑制财政投融资资金规模的膨胀。

    5．引入市场原理设定利率，实施财政投融资绩效分析。废除以往为保护资金预先委托者利益而提供的利率优惠，转而按照市场利率来筹资。参照贷款期的长短，以国债利率为基准设定贷款利率，每10年对利率进行一次重新核定。考虑到财政投融资债发行与融资在时间上的不一致，允许发行过渡性债券，但发行额度必须经国会讨论通过。

    6．将财政投融资计划置于国会监督之下。与财政预算一样，财政投融资规模及其额度必须经国会讨论通过。政府规定以投资、融资和担保进行分类，制定概括性和统一性兼备的财政投融资计划。有关财政投融资机构债部分，必须明示财政投融资机构自有资金的详细内容。地方公共团体贷款，包括来源于邮政储蓄、简易保险基金的贷款，也按照同一原则公开。

    7.采用政策成本分析法，实施财政投融资计划的信息披露制。为促进财政投融资对象领域、项目的改革，定量把握财政投融资对象政策成本并使之公开化。以此改善特殊法人的经营和财务状况，进一步完善财政制度。通过公开各特殊法人投资计划的信息，促进财政投融资制度整体的信息披露。

    8．改革过渡期的缓和措施。鉴于彻底改革的相关条件还不很成熟，避免对财政投融资资金及资本市场产生强烈冲击，政府采取了一些缓和措施。例如，规定2001年以后7年内，为继承资金运用部的贷款业务，可以用邮政储蓄、简易保险基金购买新设立的财政投融资债，但购买额度不得超过其总额的一半，并逐步降低其比率。养老保险公积金也可以购买财投债，每年购买的额度也要按照市场情况以及当年财投计划来进行调整。

    20世纪90年代后半期，日本对财政投融资体制所实施的“手术”已经取得了初步成效。此次财政投融资改革，废除了邮政储蓄、养老保险公积金必须预先委托于资金运用部的做法，财政投融资机构须通过财投机构债来等集必要的资金，当发行财投机构债困难时，可发行政府保证债来解决。

    总之，财政投融资制度改革是日本财政制度改革的一个重要方面，它关系到日本今后的发展。虽然改革措施的可靠性及效果，还有待于进一步评价，但无论如何，这一改革的实施，对今后日本重建健全的财政制度，完善社会保障体制，恢复经济将会产生一定的影响。

    二、日本国债制度

    近年来，日本已成为全球发行国债数量最多的国家，在国债发行规模上甚至超过了美国，其国债二级市场的流动性也处于世界较高水平。虽然日本国债负担率远高于国际公认的警戒线，但是，日本国债市场不仅具有庞大的规模，而且拥有良好的流动性，从市场运行的角度看，其运行机制值得关注。

    (一)日本国债市场发展状况。

    日本的国债最早出现在18 68年(明治初年)，但是在二战以后，日本国债市场曾一度萎缩甚至消失。由于1947年日本通过的《财政法》中原则上禁止了发行赤字国债，在196 5年之前，日本政府没有发行过长期国债，仅发行过数量非常有限的短期政府债券和特别减税国债。1 965年，由于经济的萧条，日本政府在战后首次发行了长期性的建设国债。20世纪70年代以后，日本进入低速增长时期，日本政府经济增长，实行扩张的财政政策，扩大财政支出，大量发行赤字国债，使国债市场得以迅速发展，并于2 000年首度超过美国，成为世界上发行规模最大的国债市场。

    从2 0世纪7 0年代后期开始，日本政府就开始主张降低财政对国债的依存度，以期“重建财政”，但是每年的预算仍然要以国债作为财政收入的主要来源。在泡沫经济期间(1 987?1 991年)，日本政府对国债的、依存度有所下降，但随即由于泡沫经济的破灭，经济日益进入萧条时期，日本国债发行又开始大幅增长。为了刺激经济景气，1 992年开始实施刺激经济对策，其后，扩张性财政政策为历届政府纷纷效仿，短短的1 0多年日本国债年发行额就已高达140多万亿日元。2003年末，日本国债余额已经达到5 39-8 2万亿日元，占GDP的98．2 8％，远超过了马斯特里赫特条约对欧盟国家规定的6 o％的国债负担率警戒线，庞大的国债规模目益成为日本政府的负担。2005年度以后，国债发行呈减少倾向。

    (二)国债的种类。

    一般可按期限和融资目的对日本国债送行分类：

    1．根据期限的长短，目前日本国债分为六类：短期债(6月和1年的国库券)，中期债(2年和5年债券)，长期债(10年债券)，超长期债(1 5年、20年和30年债券)，储蓄债(JBG s for Individual Investor s)和通货膨胀指数债券。其中，短期债以贴现方式发行，即发行价格低于债券面值，不支付利息，到期时按照面值赎回。中期债、长期债、超长期债(除1 5年期浮动利率债券外)，均是固定利率附息债券，每半年附息一次。l 5年期浮动利率债券和储蓄债按照一定的规则确定利率，通货膨胀指数债券的本金与 CPI指数相关。

    此外，还有一些其它类型的国债，例如1 988年8月发过3年期的固定利率国债，2000年9月发过5年期贴现国债，2001年1月发过4年期固定利率国债，2001年3月发过6年期固定利率，2002年11月发过3年期贴现国债。但是，此后没有再发行过上述类型的国债。

附表六：

日本国债类型表

A*：短期仅向公司(包括信托单位)发行，储蓄债仅向个人发售，通胀指数债仅向金融机构发行。

B*：15年期浮动利率国债的利率以10年期固定利率国债的刮率为基准。 

c*：增发时，通常采用价格招标

    2．按融资目的分，日本国债可分为四类：建设国债、赤字国债，偿债国债和财政贷款资金特别账户(FILP)国债。建设国债用于公共工程的建设，其规模须经国会批准；赤字国债用于弥补公共工程建设之外的财政赤字，其规模须经国会批准；偿债国债用于偿还到期国债，由于日本国会只管国债余额，偿债国债的发行规模不会增加国债余额，因此其规模不须经国会批准；FILP国债用于筹集财政贷款基金所需的资金，与前两类国债相比，其偿还资金并非来源于税收，而是来源于财政贷款资金支持的特殊公司。

    (三)国债的发行方式。

    日本国债发行采用两种方式：一是向市场发行(offering for the market)，二是向公共部门发行(offering for the publicsector)。

    1．向市场发行。

    向市场招标发行方式进一步还可划分为公开招标和承销团承销两种方式，日本国债发行中最常用的是公开招标方式。

    (1)公开招标(无基本承销额)。在发行日本国债时，招标分为价格招标和收益率招标，1 5年期浮动利率国债、30年期固定利率国债和通货膨胀国债采用荷兰式收益率招标，其余的国债均采用价格招标。

    在发行2年期和5年期固定利率债券时，考虑到中小投资者的．投标额通常比大投资者的投标额要小，为确保中小投资者能购买到该类国债，大约有计划发行额的10％被用于非竞争性招标，每一个投资者在一定限额内进行认购，价格按竞争性招标的加权平均价格来确定。非竞争性招标也适用于承销团承销的10年期固定利率国债。

    此外，为提高国债的流动性，财务省于2 001年3月开始采取增发方式发行国债。在增发情况下，到付息时即使持有期不足六个月，财务省也按六个月付息，为此，增发时购买者被要求支付即将取得的超额利息。

    (2)承销团承销(有基本承销额)。目前，承销团承销方式仅适用于10年期固定利率国债。每次发行10年期固定利率国债时，85％的发行额通过竞争性价格招标和非竞争招标方式由承销团承销，剩余的15％由承销团按固定的比例进行认购，价格为竞争性价格招标确定的加权平均中标价格。如果承销团成员未能完成承销任务，那么他们将按照固定比例对剩余的国债进行认购。

    从1966年开始，日本国债发行就开始采用承销团承销方式，其中的固定认购比例逐步减少，由l966年的1OO％，减少到】990年的4O％，再到2004年的15％。

    2．向公共部门发行。

    向公共部门发行属于定向募集，包括向邮政部门、日本银行、邮政储蓄、养老基金和财政贷款资金等。

    (四)国债市场的管理机构。

    从日本国债的管理来看，日本财务省负责决定发行国债的相关条款、还本付息，以及国债的认证和登记。日本银行受财务省委托对国债进行管理，具体包括：发行时组织招投标和收取发行款项，到期时进行还本付息。19 99年，日本财务省的银行局与证券局统合为“金融局”，负责企划及制定法案，银行法、证券法的修改、订定都放入企划立案的范畴。

    日本《证券与交易法》(seCtlrities and Exchange Law)第6 8条第2款明确规定，  JSDA是日本政府授权的唯一一家证券业管理组织。其会员分为两类：一类是普通会员(regular member s)。包括本国和外国的证券公司；另外一类是特殊会员(special members)，包括其它金融机构。1998年7月，JSDA合并了日本债券承销商协会(Bond Underwriter s As SOCiation 0f Japan)． JSDA在国债市场管理方面的主要职能是：负责债券场外的管理，具体包括：公布OTCN、场的债券价格；OTC债券市场的改革；以及统计汇总债市数据等。

    (五)市场主要投资者。

    日本国债市场的参与者十分广泛，包括各类银行、证券公司、邮政机构、其它金融机构等各类机构投资者，以及个人投资者。

    三、借鉴和启示

    (一)进一步完善财政投融资体系，促进国家重点项目的发展。

    财政投融资制度改革是日本财政制度改革的一个重要方面，它关系到日本今后的发展。虽然改革措施的可靠性及效果，还有待于进一步评价，但无论如何，这一改革的实施，对今后日本重建健全的财政制度，完善社会保障体制，恢复经济将会产生一定的影响。   

    我国建立政策金融的原因在于它既是我国金融体制改革的直接需要，也是在宏观经济模式转换的过程中，投资体制改革的主要内容。同时，更是根据经济发展阶段的要求，实现国家主导的经济发展战略的重要手段。事实上，在目前和未来很长一段时期，我国政策金融的主要任务就是为了解决基础设施、基础产业瓶颈制约，促进国家重点项目的发展。我国基础部门“瓶颈制约”产生的原因在于，一方面这一领域本身改革不到位，另一方面现行的投融资体制使得中央政府的投资能力减弱，对基础部门建设的指导作用过于弱化，缺乏长期开发性的政策金融体系。基于上述原因，我国投融资体制改革的方向应该是：微观上，根据市场经济原则，使企业真正成为一般性项目建设的投资主体；中观上，削弱地方政府和各行业的投资权限，将其限制在主要负责区域性和行业性的基础项目的建设上；宏观上对于基础性、全局性的社会基础设施建设和关系到国民经济长期发展的基础产业、重点产业的建设，应该由中央集中一部分财力来实施。为此，必须完善政府投融资的宏观调控体系，建立能够将产业政策、金融政策和财政政策有效地联系起来的投融资载体。

    (二)适度控制国债规模，不断提高国债管理水平。

    日本国债市场规模庞大，其债券规模占国内生产总值的比例远远超过了国际公认的警戒线。但是，作为如此庞大的国债市场而言，二级市场良好的流动性值得关注，对我们有一定的借鉴意义。

    国债规模的扩大，固然有助于在一定时期内扩大财政的投资能力，刺激经济增长，但是国债是有借有还的，国债规模过大甚至膨胀，会增加财政的还债压力和风险。我国作为一个发展中国家，不仅经济发展水平与发达国家比较，仍有相当的差距，并且在财政的承受能力、国债管理水平以及金融市场发育程度方面也有待提高。因此，在未来一段时期内，我国的发债规模应该适度，而不能过度扩张，以免对财政和国民经济的长远发展产生消极影响。