| “财政厅不是财务厅” 财政是干什么的 财政是干什么的？这样一个听上去似乎无需回答的简单问题，在江苏省财政厅却成为实践公共财政理念、转变理财观念的关键所在。财政厅长包国新经常强调的一句话是：财政厅不是财务厅。 “财政”、“财务”不过一字之差，却意味着完全不同的理财内涵。在他看来，财务不过是收收支支，而财政则是主动围绕一个“政”字，充分发挥财政公平分配资源，促进经济社会发展，管好用好财政资金的职能作用。两者相比，后者更强调理财者的主动性、积极性、前瞻性与全局性。对此，包国新经常说：财政干部一定要跳出财政看财政。 改革开放以来，江苏经济始终保持了高速增长的势头，无论GDP总量还是财政收入，一直处于全国领先的地位，是我国最具经济活力和竞争力的地区之一。但是江苏省内的南北差距也十分明显。中国有东部、中部、西部的差距，江苏有苏南、苏中、苏北的差距。 这个差距有多大？资料显示，苏北人均GDP只有苏州、无锡地区的五分之一，苏北最穷地方的人均财力只有114元，苏南地方人均财力最高达到7500元。人们大多都知道江苏有以苏州、无锡、常州为代表的苏南之富，却不太清楚江苏也有以徐州、宿迁、盐城等地区为典型的苏北之穷。 2003年，江苏省委、省政府按照中央的指示，明确提出了构建“和谐江苏”的战略目标。对于江苏而言，几十年来发展中最大的困扰就是南北差距。可以说，差距不缩小，苏北就不可能和谐，而没有苏北的和谐，就不可能有江苏的和谐。那么，面对江苏省情，在构建和谐江苏方面，财政部门如何发挥公共财政的职能作用呢？ 倾情苏北 从2003年开始，江苏省级财政明显加大了对苏北的财力倾斜。 据统计，到2005年为止，省财政对苏北的转移支付和其他各类补助累计达293亿元，其中仅2005年就达到132.8亿元，比2004年增长37.1亿元，2006年估计达到150亿元。 有人说，财政预算是贴着价格标签的政策目标。此话不错。记者在江苏省财政厅了解到，2003年以来，围绕苏北发展的难题，省财政从全方位加大了对苏北工业化、农业产业化、基础设施建设、产业转移和农村劳动力转移的支持力度，加大了惠民富民的各项投入。在支持解决困难群众的生产生活问题方面，2005年的省财政预算显示：分别安排城乡低保补助资金和农村低保补助资金2.12亿元，重点向苏北倾斜，支持苏北地区完善了城市低保制度，全面建立了农村低保制度；安排4800万元，支持苏北实行农村计划生育奖励扶助制度，近10万名苏北群众受益；安排苏北农村敬老院建设补助1.08亿元，支持农村敬老院建设。从2003年到2005年，省财政共安排7.74亿元，支持苏北办好农村合作医疗、农村改水、农村草危房改造等农村三件实事。 数字是抽象的，但在江苏财政预算一系列的数字背后，是一项又一项惠及老百姓的实事和好事。按照对农村“多予、少取、放活”的方针，可以说，关于“三农”的方方面面，人们能够想到的想不到的都纳入了财政预算的视野。难怪江苏财政厅的一位干部这样说，这几年，江苏财政在出台政策之前，都要深入调研，特别要听听农民有什么需求，让农民亲自“点菜”。同时，财政调研的时候，包国新还特别交代，要财政干部多到各地的信访部门走走，看看群众当前最关心什么问题。 特别值得一提的是，今年，江苏财政早全国一年，提前实现了农村九年义务教育学杂费全免的目标。用包国新的话说，财政干了一件“大事”。让所有想上学的农村孩子都能免费读书，这的确是一件功德无量的大事。 激发政府和企业的活力 财政资金毕竟是有限的，靠转移支付支持落后地区不是长久之计。改变落后地区的经济状况，最终要靠经济发展，不断做大做强当地的经济实力。在调动地方政府和企业发展经济的积极性方面，江苏财政充分发挥了财政四两拨千斤的作用。 在财政体制上，江苏财政注重标本兼治，从保吃饭、保运转逐步转变到保运转、促发展、求和谐上来。从2001年开始，省财政通过调整财政体制，建立了规范的转移支付制度，从根本上解决了困扰苏北多年的吃饭和运转问题。2003年以后，在逐年加大转移支付力度的同时，开始注重手段创新。近年来，省财政对苏北的支持逐步改变过去以资金补助为主的办法，以支持苏北振兴为目标，按照“大稳定、小调整”的原则，多次对财政体制进行适当调整。特别是2005年，省财政对苏北各县（市）出台了“一不变、四不减、一全留”的新政策，具体内容是：财政体制不变，转移支付基数不减、专项补助不减、调资补助不减、中央补助配套不减，对苏北新增上交省财政的收入全额留地方用于经济发展。也就是说，这些县（市）一年的财政收入，除了上缴中央的以外，增收部分全是自己的。自己挣钱自己花的鼓励政策，不仅达到了加大对苏北的补助目的，同时激励苏北加快发展步伐，放大了政策支持效果。 创造财富的人越多，财政经济的蛋糕越大。调动地方政府的积极性固然重要，但财富最终还是要靠一批有活力的企业来创造，因此，调动企业的积极性更重要。如何为企业创造一个良好的经济环境，江苏财政想了很多办法。 苏南苏北的差距，主要在工业。近几年来，江苏财政在制定财政企业工作政策，统筹安排财政扶持资金时尽可能地向苏北工业企业倾斜。一是修订相关资金管理办法，继续降低苏北扶持项目门槛。苏北工业规模偏小，在安排项目时将苏北同其他地区区别开来，放宽对苏北项目的入选条件，降低或取消地方财政对配套资金的规定。同时打破企业所有制的界限，对支柱产业、重点企业集团、成长型企业承担的重点项目实行全额补助或大部分补助，以发挥其带头和示范作用。二是促进区域发展做出了积极努力。江苏省安排的星火计划项目贴息用于苏北地区的资金总量已占到全省星火项目贴息的70%以上。中小企业担保资金70%部分主要用于苏北和部分苏中地区，以壮大担保机构的规模，只有30%按全省统一标准安排使用。扶持民营经济项目向苏北倾斜已超40%，重点技术改造项目40%。自2004年起，省财政连续三年每年安排1.35亿元对苏北县级重点工业园区实施贷款贴息，支持苏北提升县级工业园区等服务平台。 通过调动政府和企业的积极性，对苏北的这些政策措施的积极效应正逐步体现出来。目前苏北发展呈现出多年期盼的好势头，在经济快速增长的支撑下，今年1-7月份，苏北五市一般预算收入增幅达到了29.6%，超过了苏南地区的20.8%和苏中地区的24.2%，高于全省平均增幅7.5个百分点。 重分配，更要重管理 重分配，轻管理，是财政管理中长期存在的一个“软肋”，那么，随着财政支出的数量越来越大，江苏财政能管好每年上千亿元的财政资金吗？ 江苏的回答是肯定的。 充分利用财政资金的激励和约束机制，是江苏财政管理的一大特色。由于行政管理体制的原因，对于地方政府而言，财政部门既不管干部考核，也不管干部的“乌纱帽”，说白了，财政对地方政府的约束十分有限。但是江苏财政却充分利用资金的激励和约束机制，激活并建立了一套行之有效的快速发展的内生机制，尤其对苏北的各项转移支付和补助政策的制定，都采用了“增收不减补助，减收不增补助；增人不增补助，减人不减补助”的原则。这几句话听上去简单，作用却很大。它既奖励了肯干的地方，又约束了偷懒的地方。特别是后一层意思，把精简机构的动力和压力完全交给了地方。苏北的一些地方干部向记者感叹，省财政的这一招确实厉害，但也不能不承认，省财政这样干也特别有道理。 加强对资金的目标管理与建立追踪问效机制，是江苏财政管理的又一大特色。以社保资金的管理为例。这几年，江苏财政对社保资金的投入每年都在大幅度地提高，2004、2005年全省各级财政用于社会保障的资金支出分别为178.15亿元、227.92亿元，比上年分别增长16.81%、28%。对于省财政来说，既要调动地方各级政府的积极性，共同努力，建立覆盖全社会的社会保障体系的基本框架，又要真正用好管好转移支付资金，让省级财政转移到地方的专项资金真正用到社保上来。 江苏财政从三个方面加强社保资金的管理。一是改进财政补助资金管理方式，实行“以奖代补”的方式。如2005年省财政对困难市县安排养老保险补助资金10.41亿元，下达与之相关的六项指标进行考核，并且将省补资金的40%与完成指标情况挂钩，实行有奖有罚、增收不少补、减收不增补、节余有奖励的考核机制，调动了地方的积极性。为了建立农村低保体系，江苏财政拿出省补资金的20%部分用于实行目标管理，将省补资金与地方基础工作、筹资情况与目标任务完成情况挂钩，采取年初预拨、按季据实拨付、年终考核结算的方式，发挥管理机制的作用，效果十分明显。二是组织力量对有关补助资金使用情况进行核查。三是开始试行用绩效考评的方法对再就业资金和公共卫生项目进行考核，全面反映资金的使用效益。 从总量看，江苏是个财政大省，财力相对比较雄厚，按照人们的想象，这样的大省花起钱来似乎可以大手大脚。但通过采访，记者发现，越是这些经济发达的地方，对资金的管理反而越严、越细。对农村修建3500座小桥的管理就是一例。省财政要对基层报上来3500座桥的预算进行审批，如何防止送上来的资料作假？江苏的做法是，要求地方上报的材料中，必须通过GPS的准确定位，注明计划建桥的精确位置，为财政随时抽查提供基础数据。这样就堵住了地方瞒报数字骗取财政资金的可能。江苏这种加强财政资金管理的事例还有很多。 该省最近出台了一套财政支出绩效评价体系。江苏财政的设想是，今后将以这套体系为依据，对政府的每一笔支出，都要做出科学的评价。用咱老百姓的话说，就是要问，政府花出的每一笔钱，到底值不值。过去不是说不清吗？现在，江苏财政能够说清楚了。 | |